福利国家社会福利服务“民营化”探讨

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1、福利国家社会福利服务“民营化”探讨香港大学社会工作及社会行政管理系张学泰第二次世界大战以后，在社会政策方面，西方发达资本主义国家逐步采取“福利国家”的理念，福利由政府统一统筹和提供，政府几乎承担了所有的社会保障责任。由于越来越高的福利开支，进入七十年代和八十年代，其经济由强变弱，新右派主义渐渐流行。他们批评现行社会福利制度之浪费，并提出社会福利服务“民营化”的改革方向。本文的目的是从“民营化”的起源、内涵、定义、方式以及其利弊等方面对其进行探讨，最后联系中国社会福利社会化的实际，简要论述福利国家“民营化”对我国的启示。福利国家危机、新右派主义---“民营化

2、”的起源21第二次世界大战结束以后，政治上，社会主义与资本主义对垒分明，冷战时期到来。在社会政策方面，在社会主义阵营开始全面推行全民保障的对比压力下，西方发达资本主义国家也开始标榜其福利国家对于国民的保护作用，于是，在社会主义阵营与资本主义阵营之间，开始形成了某种程度上的福利竞争。由于西方发达资本主义国家的经济发展水平较高，其经济实力强大，特别是由于战争期间，政府的权力得到加强，加之战后其国民也希望修养生息，渴望社会福利，从而使得政府能够在社会福利方面有较大作为。福利国家(welfarestate)逐渐成为许多西方国家标榜和追求的一种理想制度，福利开支多由

3、中央政府统筹，政府几乎包揽了所有的社会福利责任(李健正等，1999)。其结果，福利范围越来越广，可以说“从摇篮到坟墓”无所不包，福利水平越来越高，福利开支越来越大，福利开支的增长可以说到了缺乏理性的程度，造成了政府沉重的财政负担。例如，到了八十年代中期，英国福利服务的财政支出占其全部公共支出的50%；在德国，其福利服务支出也占其公共开支的三分之一；法国也因其庞大的福利开支使政府背上460亿美元的债务。典型的福利国家瑞典更是债台高筑，不得不靠举债和赤字预算维持其福利国家的运转。到了二十世纪七十年代末、八十年代初，终于酿成了福利国家危机。进入二十世纪七十年代和

4、八十年代以来，由于福利财政濒临破产以及庞大福利支出与经济发展失衡的问题，新右派主义开始抬头，他们批评现行福利制度的浪费，提出“民营化”21的改革途径。英国的时任首相撒切尔是新右派阵营中的代表。一些新右派经济学家认为，庞大的福利开支只会拖慢经济的增长，降低投资并减低生产力(Friedman,1962;Gilder,1981)。八十年代和九十年代的北美地区也掀起了有关“工作福利”(workfare)的讨论，讨论中有人认为过多福利会令人选择领取援助，而不愿接受低薪工作，也会使有工作的人不再怕失去工作，从而导致不珍惜工作机会的现象。也有人指责社会福利制度，导致政府

5、过度压制社会，限制社会上富有人士及贫困人士的自由，它不能帮助贫困人士，而只会当他们如小童般照顾(Ignatieff,1989)。除了上述福利国家的危机外，下述几个原因也被认为是导致福利国家将社会福利服务“民营化”的重要因素。一是政府提供的福利服务经常是缺乏效率的(LeGrand&Robinson,1984)。就消费者来说，福利国家提供的许多福利服务均是免费的，因而产生许多假性需求。就服务提供者来说，由于机构本身与行政官员的利益一致，所以往往倾向于扩大组织而成为庞大臃肿的福利官僚体系。从而导致了福利服务的低效率。二是由政府提供福利服务往往造成假平等(LeGr

6、and,211982)。福利国家在提供福利服务时采用的是全民性方式，即提供的服务和给付标准与个人的收入、职业、社会阶层等都没有关系。因此，其服务不是针对个人的需要而提供，因而达不到社会福利再分配的效果。三是政府提供的服务是垄断性的，因此剥夺了公民选择的自由。如实行福利服务民营化，则可以使公民有选择服务的机会，也会使市场取向的服务对消费者的需求有弹性和多元性的响应。四是由政府提供福利服务，常常缺乏有关服务成本的考虑，缺乏响应性(unresponsiveness)，也容易产生无效益(ineffectiveness)的情况，更鲜有创新性。社会福利民营化的内涵自二

7、十世纪七十年代和八十年代以来，“民营化”成为西方各国，特别是福利国家讨论的焦点，更成为公共服务或社会福利服务领域中最热门的议题。“民营化”是从英文“privatization”一词翻译而来，它是相对公营部门来说的。在二十世纪以前，由于绝大部分医疗、教育、和福利服务等均由私人或慈善团体办理，那时根本不存在什么“民营化”的问题。随着“福利国家”的推行，各项社会福利服务相继由政府承担，渐渐成为公营部门，政府在福利服务中占有主导地位。于是，“民营化”问题逐渐提了出来。事实上，在华人社区，对“privatization”21一词的翻译并不完全相同。有人把它翻译成“私

8、营化”(周永新，1998)；有人将它翻译成“私有化”(谢美娥，19