新《预算法》解读（上）

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1、新《预算法》解读（上）贾康财政部财政科学研究所研究员二0一四年十月各位都知道，在全面改革的新阶段上，党的十八中全会明确提出了国家治理体系和治理能力现代化这个要求。这样的国家治理现代化的制度建设和机制连接对应的是要在社会主义市场经济的进一步的完善的过程中间，发展和构建现代市场体系，而现代市场体系，它又直接连接着服务于国家治理现代化要形成的一个治理的基础和重要支柱，就是现代财政制度。从国家治理的现代化，到现代市场体系和现代财政制度这个逻辑连接，它实际上又连接到新近十八届四中全会所确立的法制化的通盘部署。法的建设，它的意义对于一个国家的治理现代化，是带有统

2、领全局意义的。我们在推进社会主义法制建设过程中间，方方面面都需要有从立法到整个法律体系，更有效运作的这个制度建设。其中和现代财政制度密切相关的，有一个预算法的法制建设问题。这就是我们今天所谈的主题的这样一个特定的意义重大的法。预算法在某种意义上可以称为，准宪法，一个国家的根本大法是宪法，宪法要作为最上位的法来规范协调所有的方方面面的具体的法律。而在各种法律中间，为什么这个预算法有非常突出的，被称为准宪法的地位呢。是因为我们前面说到那个逻辑连接，整个国家治理，它的基础是财政，而财政它的运行载体是表现为每个时间段上都必须按照规范来编制的，体现政府公共资源

3、配置，钱从哪里来用到哪里去的这样的预算。这个预算体现着整个国家政权体系，各级政府它活动的范围、方向、重点、和其中的政策要领，它就体现着国家怎么样履行它的职能。作为国家治理的这样一个基础和支柱的财政，它的运行是以预算为载体的。预算当然就是必须在体现着现代法制精神的这样的一个逻辑上，规范政府的所有职能履行的行为。预算法就是需要把政府的行为放在这个法制的笼子里面，是这样的一个对于全局有重要意义的法律建设。我们现在看一看，我们国家的预算法大致是怎么的一个，它的立法建设过程。改革开放之后，我们是在1991年10月曾经，那个时候还有国家发布的《国家预算管理条例》

4、，进一步推进到1995年1月1日正式实行了《预算法》。新近我们又有预算法的修订，新近的这个预算法将在2015年1月1日起实行。这样一个立法过程中间，有很多的经济社会发展问题，互相联系在一起，必须我们通过预算法这个立法的进步，在规范的形式上，回应社会的需求。对于经济社会它健康发展中间，和公共资源配置有关的所有的政府行为，预算活动，相关的问题，给出一个尽可能高水平的法律规范。我们看到，在1995年预算法实行之后，实际生活中间，又有一系列的变化，这些变化客观上要求着，到了一定阶段上，预算法的修订是势在必行的。但是我们国家的预算法的修订称得上一波三折，经过多

5、年的努力，终于在不久前算是把这一轮的修订，修成正果了。重新颁布之后的这个2015年1月1日起实行的预算法，实现了一系列立法的进步，我们可以把这个复杂的问题，简单化的做一些最基本的概括。这一次预算法的修订，是把原来的文本的79条变成100条。有专门的一个清晰的文本，把这个79条变100条以后，可以归纳出来的各种修改、归纳为82项，这些修改，都是实际生活中有了客观的需求，针对着凸现的矛盾，要发挥立法作用来化解矛盾，给出规范指导服务实际生活。所以经过多方的博弈，反复的研讨，走完整个立法过程，最后确立了文本上这个修改内容。如此多的修改内容，如果我们作为工作一

6、线的同志，把复杂的问题简单化，我试图把它归纳成，我们要重点把握的这一轮预算法修订以后，实现的立法突破中六大方面。我们只要掌握了这六个主要的立法的进步，或者说在预算它的管理，这个概念之下，通过预算法修订，实现的六大方面的突破，我认为可以基本把握新的预算法，在实际工作中间，它应该给我们一些什么样的带有新意的指导，规范，就能够领会预算法在修订之后，对我们实际工作应该给予的一些重点的指导内容。下面我就分配把这个新预算法的重大突破，做一个讲解。这是我们作为研究者，想比较放开，谈一谈这种突破，相伴随的制度创新、管理创新，也可能包括着必须配套的技术创新。这六大方面

7、的预算法立法进步中间的突破。一、完善“四本预算”组成的政府预算体系第一条我们可以说到的就是，我们这个新的预算法，它的有了非常明确的，完善四本预算组成的政府预算体系的这方面的规范。（一）公共预算我们的预算表现形式，是和工作中间的这个具体的操作必须对接的，过去的印象里面，每年各个层级政府的财政部门，对于本级人大报告和要获得审批的预算，概念上是一本材料，为什么现在称为四本预算呢，这是在我们预算实践过程中间，借鉴国际经验，以及我们自己的现实需要，已经在具体表现的预算的内容上面，体系化的一个基本架构。不光是有过去每年对人大报告的一般公共收支的内容，还有其他的资

8、本预算、基金预算，以及社会保障、社会保险预算这方面的内容。我们这个新的预算法，它在第五条上有这样一举表述，“