古代中国基层自治实践对现代公共管理的意义

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1、古代中国基层自治实践对现代公共管理的意义一、古代中国皇权末端的自治空间古代中国独特的经济制度、政治制度及文化氛围孕育于先秦阶段，经由春秋战国的兼并战争，在秦汉时期得以定型化和制度化。先秦是中国历史形成发展中非常重要的时期。一方面，生产力发展使私田出现，“国”与“野”的界限逐渐消失，西周实行的井田制趋于瓦解，随之而来的是春秋战国时期的兼并战争。兼并战争导致土地产权由王所有向下转移到诸侯国手中。土地产权的向下分割又导致国家权力的向上集中，各诸侯国纷纷建立起中央集权的郡县制，它奠定了此后大一统中央集权制的制度基础。秦始皇建立的第一个大一统国家最根本的制度性基础是

2、以等级制为核心的地主土地所有制，其基本特征是土地最高所有权归皇权所有。理解这一制度的关键命题是“主权是最高产权”[1]。它表明，土地最高所有权与国家最高权力归属高度一致，皇帝集最高土地产权和公共权力于一身。“在这里，国家就是最高的地主。在这里，主权就是在全国范围内集中的土地所有权”[2]。这意味着私权对公权的博弈无法成立，永无均衡、对等状态可言。这种权力格局造就了以皇权专制为核心的绝对权力，官僚系统则是皇权的延伸和应用。进入汉代，“罢黜百家，独尊儒术”确立了儒家思想的主导地位，专制化的官僚组织制度被注入伦理因素，得到进一步强化，皇权专制在君、臣、父、子的等

3、级关系中被合理化。在这套政治体制中，权力等级结构及其运作是单向的。皇权是权力起点，通过自上而下的官府层层传递。与之匹配的制度设计和行政方式呈现上重下轻的倒金字塔式，权力务必凝聚于上，以防止远离权威中心而走样。郡县制的地方建制则表明国家政权只延伸至县衙门，县以下的基层社会是政权不予关注和深入的地带。这套权力结构的根本点在于确保皇权的安然，而不在于治理民事。治官之官多，治民之官少，是中国封建政权结构的主要特征[3]。正如费孝通先生指出的：“我们以往的政治一方面在精神上牢笼了政权，另一方面又在行政机构的范围上加以极严重的限制，那是把集权的中央悬空起来，不便它进入

4、人民日常有关的地方公益范围之中。”[4]县以下乡村社会公共事务的管理，主要依靠社会自身力量。正是在这里，孕育了具有中国特色的、各种形式的民间社会治理组织和治理形式。二、古代中国基层公共管理的实践形式乡里组织、民间私社、宗族组织、族田、乡约、乡绅乡治，以及古代城市中的行会、商人会馆等形形色色的组织，均是古代中国基层社会自主治理身边公共事务的组织。就其性质而言，它们是国家政权系统之外自发形成的、带有自治性的组织。尽管在强大的专制背景下，任何社会组织的存在发展都难以摆脱国家权力的干预或控制，与政权组织有着直接或间接的关联，但是，诸类组织所开展的公共管理活动，蕴含

5、着基层社会的自治元素，体现着中国民众的自治精神。（一）乡里制度的诸组织：乡里组织、宗族组织、族田和乡约(1)乡里组织。由于皇权不下乡，古代中国乡村社会的管理主要依托乡里组织展开和进行。乡里组织不是一级政权单位，它没有政权赋予的立法权、司法权及“法定”的执法权，也没有组织体制的上下级隶属关系，但却在乡村公共事务治理中居于主导，发挥着重要功能。乡里组织萌生于商周，定型于春秋战国时期，秦汉时期乡里制度确立起来，到宋代由乡官制转向职役制。乡里组织自形成起，就有其明确和稳定的功能定位，即管理乡间公共事务，维系乡里社会正常运行。早在西周有关资料的记载中，乡里的职能已直

6、接、明确和细致地提及相保、相受、相葬、相救、相賙、相宾。此后各朝各代，无论其组织结构如何变化，政府对其控制或强或弱，组织祭祀、劝农桑、修水利、维护治安、调解纷争以及道德教化等乡村公共公事务，始终是乡里组织的基本职能。乡里组织诸功能的行使虽然不是借助法定权力，但却凭借道德力量的支撑，形成以德治乡的传统，道德教化从而居于重要地位。周代乡里就设有引导教化的乡老之职，战国出现三老。汉代儒家思想居于支配地位后，重视以“王道”治理乡村更凸现出乡里组织的教化功能，设置乡官里吏以期“劝导乡里，助成风化”[5]（《后汉书·明帝纪》）。汉代的三老制、明代的老人制都十分典型。三

7、老、老人均是道德的楷模，“三老，众民之师也”[6]（《汉书·文帝纪第四》卷4），他们率众为善、为民表率，通过言传身教使儒家伦理规范渗透于乡间社会；他们又充当着乡里社会的调节器，除那些重大事件诉诸县署衙门外，乡村的冲突、纠纷主要由他们调解、解决。①在乡官制充分发展的汉代，三老位尊权重声隆，不仅可掌管乡里，“与县令承尉以事相教”，[6]（《汉书·高帝纪第一下》卷1上）而且可以直接上书皇帝，干预国家大事。三老的特殊地位无疑与皇权以伦理道德规范巩固基层社会秩序的主旨相符合，因为以道德治理广大分散的乡村是一种最经济的方式。尽管自宋代开始，保甲制取代乡里制度，乡官制被

8、职役制取代，政府强化了对乡里组织的控制，但以德治乡的传统依旧延续，