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1、旅游业具有"无烟工业"和"永远的朝阳产业"的美称,旅游业在中国的蓬勃发展,对于增加就业机会,提高资源利用率,扩大内需,拉动经济增长,促进贫困地区致富都有积极的推动作用。旅游业对经济的巨大拉动作用,使其成为了许多地区的重要产业。但是,与之不相适应的是,我国在旅游法制建设方面却始终停滞不前,这极不利于旅游业的持续稳定发展。因此,研究如何构建与完善我国现有的旅游法律制度,有着较强的理论和现实意义。 一、我国旅游立法的现状分析 (一)我国现有的旅游立法体系 1、国家级层面的法律 到目前为止,我国还没有一部国家级层面的旅游综合性法律出台,只是在一些由国家制定的各种
2、通用性法律,如《民法通则》、《消费者权益保护法》、《合同法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等,有部分条款可适用于旅游业,而在适用这些法律处理旅游行业特殊法律关系时却有一定的局限性。同时,旅游专项立法也基本处于空白状态,这使得旅游业目前突出的问题之一,就是旅游活动中频繁发生旅游纠纷,而重要的法律规范却缺位,纠纷解决缺乏依据(如没有旅游合同、住宿合同的规定,也没有旅游企业免责或限额赔偿的规定,没有精神赔偿的规定),导致司法处理争议不断,严重影响旅游业的健康发展。 2、有关旅游的行政法规、规章 旅游业的发展应遵循旅游自身的客观规律,仅仅依靠通用性法律调整是不够的
3、,在通用性法律提供的基本原则下,还应结合旅游业的实际情况,具体地制定调整旅游关系的行政法规、部门规章及规范性文件。这些规定既要体现旅游业的行业规律,又要符合法制的一般原则,将起到通用性法律难以发挥的作用。针对旅游业的特殊性,国务院和国家旅游局制定了一系列的法律文件,这些法律文件主要涉及到旅行社、导游、出境旅游、饭店管理以及旅游安全管理和保险等方面。 3、地方旅游法规、规章及规范性文件 我国的地方旅游法制建设的速度和成绩是令人瞩目的,早在1995年6月22日,海南省第一届人大常委会就批准了《海南省旅游管理条例》,这是我国第一部以省人大地方立法的形式确立的地方性
4、旅游法规,开创了我国地方旅游立法的先河。从此,各省也纷纷加快了旅游立法的步伐。 (二)我国现有旅游立法体系存在的问题 我国旅游法律法规的建设虽已初具规模,为我国旅游业的发展提供了有力的保障。但仍存在以下问题: 1、部分法规内容已经过时。 尽管我国在旅游业的发展过程中制定了许多的法律、法规、规章,但是法律的滞后性及各项法规、条例具有明显的暂时性和应急性,不适应某一行业或部门的实际情况。如旅行社方面的《导游人员管理暂行规定》、旅馆方面的《旅馆基本建设管理暂行办法》、旅游投诉方面的《旅游投诉管理暂行规定》以及旅游资源方面的《风景名胜管理暂行条例》等等。这些法规
5、、条例的制定当然有其客观背景,但这种暂时性随着时间的推移、经济体制的转变和旅游市场经济的快速发展显得越来越不适宜,对相应部门、行业的规范和约束逐渐失去法律效力。 2、有关旅游者权利义务的规范缺乏。 由于旅游者是旅游活动和旅游法律关系的重要主体,其合法权益的保护问题直接关系到一个国家旅游业的命运,各国都十分重视这个问题,都相应制定、颁布了许多法律法规和行业规章,来调整旅游者和旅游业有关部门的关系。我国旅游立法在这些方面己经有了起步,维护旅游秩序既有包括《民法通则》在内的通用性规范,也有涵盖《旅行社条例》等法规和规章的专门性法律。 3、现有旅游立法权威性不够。
6、 导致旅游相关法规缺乏权威性的原因,归根到底,主要还是大部分旅游业的法规都是由国家旅游局颁布的,其法律效力处于较低层次。我国旅游业已被作为国民经济的增长点,与此地位相适应,就应制定具有足够权威的"旅游法"保证旅游业的发展。我国目前在旅游业各个主要方面,如"旅行社、饭店、景点、旅游安全、旅游投诉等领域均有相应的法规,但大多数是条例、暂行规定、通知之类,显而易见的是这些法规的法律效力较低,像《风景名胜区管理暂行条例》一"暂行"就暂行二十几年。除了上述之外,其它有的还只是政策性的文件。到目前为止,我国既没有《旅行社法》、《饭店法》、也没有《导游法》、《景点景区管理法
7、》,更不用说《旅游保险法》、《旅游消费者权益保护法》、《旅游合同法》了。" 4、基本法缺失,立法内容上不够统一。 WTO前总干事素帕猜前几年在广东发表的演讲中对中国法治的不统一提出了批评,他说:"中国不同的地区、省、市有不同的法律,所以中国需要法律的统一、法律的一致性。"我国在旅游法治领域一样存在这个问题,主要表现在没有以旅游基本法为统帅。旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法,是确定旅游业的发展方向、发展宗旨和政策原则的根本性大法。国外许多国家在旅游法制建设方面已自成体系,旅游基本法早已出台。如美国1979年就有了《全国旅游政策法》,墨西哥也在1979
8、年颁布了《旅游法》,日本
