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    经济法的价值取向与有限政府管理

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    经济法的价值取向与有限政府管理

    经济法的价值取向与有限政府管理经济法的价值取向与有限政府管理 王 忠 摘要摘要在资源配置方面,存在着两种权力,一是市场权力,一是政府权力。前者以实现个 体的经济目标为导向,后者以关心社会的公共利益为目的。政府权力的作用是为了弥补市场的 失灵,同时保证经济权力要求的实现。市场经济的发展要求实现全能政府向有限政府的转变, 体现出经济法所追求的价值取向实质正义和社会公正。 经济法是国家调整社会经济生活、协调国民经济总体良性运行的基本法,其重要使命是在 社会化大生产运行的过程中,克服市场配置社会资源的不足,协调各种经济比例关系,使社会 经济实现快速、稳定、高效、持续的发展,保证国民经济的良性运行。经济法的实质在于追求 最大多数社会成员的利益,实现社会的正义与公平。 市场经济建立的基础是经济人的自由,即经济自由。经济自由的含义十分广泛,这些自由 中最大的自由就是利用自己的有限资源,在对他人有利至少无害的条件下实现福利最大化或利 润最大化的自由。市场经济的发展也带来了市场经济的一系列缺陷市场经济带来的是私人产 品,而消费者同样需要大量的公共产品,单纯的市场经济是不可能提供公共产品的;由于市场 经济的外部性特征,从而产生了大量的“搭便车”现象,市场经济发展必然带来收入分配的不 公平,信息市场的不完全和不对称等一系列问题,从而产生了市场失灵,这时人们开始将目光 转向政府,认为政府干预是必要的,开始注意发挥政府的作用。当然全面的政府干预也会产生 “政府失灵”,所以,如何在经济自由的前提下,合理的界定市场与政府的界线,将是我们改 革政府的必然选择。本文旨在从经济法的调控范围来探讨政府的有限管理。 一、政府与市场的关系 本文所涉及的政府与市场是经济意义上的两个概念。在这一意义上,政府是经济生活中的 一个特定的主体,它是各种经济组织中的一类,它与一般经济组织的区别是具有强制性和公共 性两大特征。一般来讲,经济学意义上的政府有两个假定一是功能方面的假定,假定政府的 功能是处理整个社会所提出的公共事务问题,它的规范目的是为了实现整个社会的福利最大化;二 是经济方面的假定,假定政府的所有行为均是需要经济成本的,政府的所有支出均由公共收入 所支出,政府的公共支出均用于公共事务的管理,均是为了实现整个社会的福利最大化。市场 作为社会活动中的重要经济活动,它的职能是使用和配置资源。 那么,在配置资源方面就存在了两种权力,即市场权力和政府权力。市场权力是依靠法律 决定的市场对整个社会资源配置的权力市场权力来源于所有权。所有权即产权,是经济主体对 经济资源的占有权。所有权一般是由国家的法律保护的,别人不能侵犯。政府权力是以国家强 制力为保障的,对全体公民和组织有约束力的力量。政府权力具有双重性,一方面,由于政府 权力是公有的公共权力的行使权,因此政府权力以公共利益为目标,这是政府权力的公益性; 另一方面,政府权力又总是以具体的个人为权力主体,由个人加以行使和运用,必然受权力主 体个人意志的作用。这是政府权力的个人性。 市场权力与政府权力的关系,反映了一国市场经济程度的大小。市场权力越大,市场化程 度越高;政府权力越大,计划经济程度就越高。且在市场化程度高的国家,政府权力不是直接 发挥作用,而是通过对市场要素的影响而发挥作用。 从经济的角度来讲,有限政府的范围应该取决于市场与社会的需要。市场的需要来自矫正 市场失灵的需要,而社会的需要则来自于对公平的需要。对于发展中国家,尤其是对转型经济 国家来说,市场的需要还来自于建立和完善市场基础制度。阿特金森和斯蒂格时茨认为,政府 所起的基本作用非常多,在混合经济中,政府的基本作用首先是建立和贯彻“经济游戏规则”。 在此规则包括合同的法定效力、破产条款、产权法规等。政府的其他职能也受到这类私人经济 运行遵循的基本规则的极大影响。这一作用实际上是维持和稳定市场经济财产关系的职能。 根据福利经济学的基本原理,市场失灵是指一系列的状况,在这种状况下,市场机制不能 有效地配置资源。市场失灵包括公益物品、外部效应、自然垄断、不完全的市场和信息不完整、 不对称,以及收入分配的公平性。 二、政府干预的有限性 市场与权力的相互依存不仅仅是一种历史现象,到了现代社会,尽管市场制度越来越成熟, 但市场本身的缺陷也越来越为人们所认识。市场不能避免垄断的产生,市场活动会造成对他人 的外部性问题。市场无力提供公共物品,市场无法消除不完全信息的破坏,宏观经济的不稳定 也是市场自发运行的一个结果。市场的这些缺点非常不利于经济的正常运转,而市场自身又无 法克服,因而需要动用政治权力,补救市场缺陷。 竞争是维持市场秩序的关键因素,但竞争不具备自我持续的功能,遇有适宜的条件,垄断 就会产生并最终取代竞争。垄断是一种反市场的力量,它的存在抑制了市场的正常运行,妨碍 了资源的有效配置,降低了经济的效率。 市场缺陷的存在证明了国家干预的合理性。通过政治权力的介入,以期解决不完全市场条 件下所造成的资源配置的不合理、经济效率低下和市场运行失常等问题。一般来讲,政府可以 采取三种做法解决市场缺陷问题。 1利用国家权力,通过税收和财政补贴来矫正由于垄断所造成的资源浪费。第一种手段 是利用国家权力,通过税收和财政补贴来矫正由于垄断所造成的资源浪费。垄断条件下,产品 的价格高于正常水平而产量低于正常水平,资源利用不足。政府可以对垄断厂商给予补贴,鼓 励它们把产量扩大到生产可能达到的边缘。政府也可以采取给消费者补贴和对垄断生产者征税 相结合的办法来引导垄断厂商把产量扩大到竞争条件下的水平,与此同时还为社会提供一笔税 收净收入。这类措施主要是针对那些垄断现象不可避免的行业。 2政府对出现垄断的行业进行直接管理。这主要适用于出现自然垄断的行业。这些行业 中降低生产成本的要求自然导致了生产规模的扩大,而且不像其他行业,当生产规模扩大到一 定程度,产品的边际成本就趋于递增。自然垄断行业中,生产规模的扩大一直与边际成本的降 低成反比。“在存在着普遍的规模经济或范围经济的条件、以至于最有效率的方法是由一个厂 商来组织生产时,就会产生自然垄断。”自然垄断是规模经济的自然结果。 3政府对垄断的形成加以限制,目的是恢复竞争,主要适用于竞争与垄断同时存在的行 业。比如汽车、石油、钢铁等制造业。政府采取的主要措施是实行反垄断法规,废除阻碍竞争 的立法,把某些已成为垄断性的行业恢复为竞争性行业。针对垄断的形成,政府的反垄断措施 首先是限制企业的规模。在一个行业中规定厂商的最少数目,当某个行业中厂商的规模过大, 厂商数目过少,形成寡头垄断或独家垄断,使生产能力和消费者福利均受到损失时,强制垄断 厂商解散或分解自己的公司。同时,为了预防这种现象的产生,政府还可以对厂商之间的兼并 加以限制,限制同行企业的横向兼并,限制“上游”企业与“下游”企业的纵向兼并,避免巨 型公司的出现。 对于中国政府来说,市场经济所需要的最基础的条件如经济自由条件、产权保护条件以及 法律和秩序条件,以及市场经济所需要的政府行为的规范化和可预见性水平,是最缺乏的。政 府应该在这些方面加大力度,合理地确定国家对经济管理的法律规范,这也就是我们所讲的经 济法对政府有限管理的要求。 三、经济法的法律渊源及价值取向 国家作为社会的主要代表,从其产生开始就关注社会经济,对它进行一定的管理、干预, 包括对社会经济结构和运行进行某种调节。19 世纪末以前,社会经济凭借市场机制即价值规 律的作用足以有效地进行自身调节,国家在通常情况下不需过多干预。后来,商品经济的发 展和资本主义制度的确立,使得一国或一地区范围内社会经济各部门、各地区的联系日益密 切,形成统一的国民经济有机体。这样,市场配置资源的失灵为政府干预提供条件。现代经济 法的三个基本法律渊源是反垄断和限制竞争法、国家投资经营法、国家宏观调控法,总的来讲, 经济法是国家调节经济之法。它是适应现代市场经济国家调节社会经济的需要而产生并形成独 立法律部门的,它是实行国家调节即“国家之手”有效运作的主要法律保障。 经济法的正义价值观及其以社会为本位,决定了它不能只强调经济的、局部的效益,而要 注重社会整体效益,这种社会效益,不是一般而言的经济成果最大化,同时更是宏观经济成果、 长远经济利益、人文和自然环境、人的价值等诸多因素的优化和发展,微观经济的成果只是社 会效益的组成部分。经济法直接将维护社会经济总体效益作为自己追求的目标和遵循的原则。 经济法追求经济自由和经济秩序的统一和谐维护良好的社会秩序,保证国民经济各部门、 各经济主体和公民个人正常的经济活动,是社会发展的基本条件,也是经济法立法的目的。为 实现这一立法目的,要求经济主体按照经济立法之规定,保证其行为合法性,彼此间形成规范 的相互关系;要求国家经济机关积极执法,严格遵守法律约束,不得利用经济权限使经济主体 承担不法义务或侵害其权利;要求司法机关正确运用法律,保证经济司法的合法性。理性地把 握好经济与经济秩序间的平衡协调,克服政府经济管理中非理性之任意行为,消除任何主体在 市场活动中对自由之不当限制或无度妄为,对于我国当前社会主义市场经济的建立,具有重要 的现实意义和理论价值。 四、经济法对政府管理提出的要求 有限政府指在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。 随着我国市场经济的不断发展,我国政府与经济发展的矛盾愈来愈尖锐,市场经济要求建立一 个有效政府,能够有效提供市场经济运作所需要的规则,提供产权的保护,提供有效的公共服 务。 法治的要义和精髓,在于作为法治主体的公民以法治权,即公民依据正义和公意,并通过 民主政治制度和宪法法律来制约政府权力。当然,法治必然要求国家机关依法立法、依法行政 和依法司法,也就是要求政府行为法制化,依法治理社会。 政府并非完美无缺,这主要是由于以下三个方面的原因一来政府干预并非零成本,诺斯 讲到的国家职能之一是使租金最大化,一项公共政策的制定、执行、评估都需要租金的支持; 二来公权的部门利益、地方利益以及政府官员的个人利益会使干预行为偏离社会公共利益的方 向;三是政府干预的范围大小影响到社会福利的大小。 现代的经济法正是以否定政府的完全理性为前提,以对政府干预权的有效法律约束和优化 为基础,其表征为在干预范围上主张均衡干预,保障私权,确立政府与市场之间的和谐;在干 预目标上严格追求公共利益;在干预目的上,讲求效率至上原则,克服市场失灵,使市场达到 均衡。具体来讲,经济法对政府管理的要求有以下几方面 1.以效益为标准确定干预范围。市场失灵的存在是国家干预的依据,但并不是所有的市场 失灵都可以被国家所克服。国家干预存在成本,当国家干预不经济时,干预就成为不必要。确 定国家干预是否不经济需要通过成本-收益分析而得出结论。其中,成本包括干预成本和市场 缺陷导致的效益损失,收益指通过干预而增加的效益。 2.以公共利益作为干预的目标。干预行为必须具有合目的性,必须具有纯粹的公共利益性。 因为作为经济法最高价值的效率指的社会总体效率,而不是区域、行业效率。这要求国家是公 共利益的代表,而不单独为某些利益集团服务。国家的一切干预行为应该具有实质上的公共利 益性,以最大限度地提高资源配置效率,实现社会福利的最大化。 3.干预手段的选择要增进社会效益。国家在干预时存在最佳手段的选择问题,如选择使用 财政工具还是货币工具,选择直接规制还是间接调控等。这些手段的选择应以体现减少成本, 增进社会整体经济效益为宗旨。

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