民国时期房租管制立法考略

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1、第26卷第2期政法论坛Vol.26,No.22008年3月TribuneofPoliticalScienceandLawMar.2008民国时期房租管制立法考略———从住宅权的角度张群摘要:在当前和今后的一个很长的历史时期里,租赁都是我国解决住房问题的重要途径。但我国目前的有关法规主要着眼点是维护社会秩序和房地产业的发展,对于住房权保障基本没有关注。国民党政府曾在抗战前后,针对当时房荒严重、房租高涨的情况,借鉴西方的法制,颁布了以土地法和房屋租赁条例为代表的一系列房租法规,通过控制租金、限制退租、强制空屋出租等国际通行措施,较好的解决了房屋租赁中的住宅权保障问题,并为解放初期的

2、房租法规所沿袭。当前应该借鉴历史的经验,切实改变以往偏重社会秩序的管制思维,从住宅权保障的角度,大力增加廉租房屋的供应,妥善规制私营房东和房客的法律关系,建立并完善包括房租管制在内的住宅保障法。关键词:民国时期;住宅权保障;房租管制一、民国时期房租管制立法的背景(一)西方住宅立法发展的影响我国古代社会曾产生过关于房屋租赁的法律和习惯,其中有一些内容是保护承租人的,如“只许客①辞主,不需主辞客”等等,但以保护承租人利益为主要目的的具有现代意义的系统的房租管制立法则是西法东渐的产物。近代以来,租赁不但是获得住房的两大主要途径之一,也是许多社会问题的源②③头。为此许多国家的住宅立法和

3、住宅政策都将对房租的管制作为一项重要内容。第一次世界大战爆发后,为应对当时普遍出现的房荒,许多参战国家改变了传统的房屋租赁观念,即房屋租赁属于私法上作者简介:张群,中国社会科学院法学研究所博士研究生。①如天津地区住宅租赁的解除契约之权,通常属于赁借人,而不属于赁贷人,所谓“只许客辞主,不需主辞客”是也。但赁借人不履行支付赁金的义务时,则赁贷人有解除契约之权,所谓“房租不到,准房主收房自便”。见《民事习惯调查报告录》下册,中国政法大学出版社2000年版,第427页。但对民国的房租立法没有产生什么影响。②在英国,整个19世纪,城市里的绝大部分住房都是由私人房主提供的(DavidHu

4、ghesandStuartLowe,Socialhousing:lawandpolicy,Butterworths,1995,p.4)。在20世纪初的英国,大约有4/5的人口居住在私下租赁的住宅里([英]F·H·劳森B·拉登著:《财产法》(第二版),施天涛等译,中国大百科全书出版社1998年版,第155页)。在德国,很大一部分住宅需求也是通过租赁关系解决的。在1993年和1998年的时候,一半以上的住宅都处在租赁状态中。1993年,租赁住宅大约有1975万套,所有权住宅(自有房和区分所有权房)大约有1250万套。1998年租赁住宅上升到约2050万套,所有权住宅保持不变([德]

5、曼弗雷德·沃尔夫著、吴越、李大雪译:《物权法》,法律出版社2004年版,第69页)。由于通过租赁满足居住需要的人群主要是广大中低收入阶层、少数族裔、老人、妇女和儿童等社会弱势群体,住宅租赁关系往往比较集中地体现了多重社会问题,是社会政策的重要调整对象。③目前实行房租管制的国家主要有英国、美国、日本和德国。参阅谢哲胜:《房租管制法律与政策》,台湾五南出版公司1996年版,第12页以下;凌维慈:《住宅的公法保障———以日本经验为焦点的比较法考察》,浙江大学博士学位论文,2007年,第35页;[德]曼弗雷德·沃尔夫著、吴越、李大雪译:《物权法》,法律出版社2004年版,第69页。40

6、政法论坛2008年的契约关系,应该遵循合同自由的原则,国家无权干涉等,转而实行以保护承租人为目的之房租管制主义。在原先已经确立的买卖不破租赁原则的基础上,西方国家又逐渐发展出控制租金、限制房东退租权、限制个人住房数量、强制空屋出租、防止房屋减少等管制措施,以解决住宅问题(如英国的《房租限制法》,德国的《房屋承租人保护令》、《住宅缺乏救济令》等)。这直接导致财产权自由和契约自由传统[1](P1260)[2](P156)的部分破产,承租人之地位大为强化。一战后的房租管制潮流与趋势对民国时期的房租立法产生了重要影响,这是民国时期房租管制立法产生的国际性因素。(二)直接诱因:主要城市的

7、房荒问题我国自清末民初以来,大城市就开始出现住宅问题。其中又以住房短缺、房租高涨、房屋租赁关系混乱最为突出,①这种情形一直持续到解放初期。1932年12月1日出版的《中央日报》曾用“突飞猛进”和“一日千里之势”来描述当时广州房租的上涨:“仅以最近五年内比较,则前时足供小家庭居住之一所厅两间房,其租金不过十元;即楼一底,每月租金亦在二十元以内;倘仅赁居一房,前月租不过三数元;倘能月纳四五十元之租金,则可称为渠渠大厦。而现在则区区一小房,月租八九元;一厅两房,最低限度,非二十元不办;然此犹指旧式

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