浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制

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1、浅议中央与地方关系法制化的法律保留原则和纠纷解决机制　　【摘要】对于中央与地方关系法制化的研究，应当关注其中的法律保留原则和纠纷解决机制，前者是内核，而后者则是重要制度保障。本文将央地纠纷解决机制归纳为协商和诉讼两种模式。对于协商模式，着重分析了其与博弈、民主、法制化等诸多概念的内在关联；对于诉讼模式，则在性质、争讼双方、居间裁判机构等方面进行了深入的探讨。两种模式各有利弊。同时，还应当对单一制与联邦制的融合、地方分权、党政关系等方面进行研究，这些课题对央地关系法制化都具有重要的基础性价值。.L.编辑。　　【英文摘要】odesofNeg

2、otiation;ModeofLaGame），而是一种矛盾性与一致性并存的、双赢式的动态均衡，即非零和博弈（NoZeroSumGame）。零和博弈关系下央地纠纷的解决不存在协商的空间，中央可以凭借天然的优位通过政策、法律、甚至是命令对矛盾进行简单压制以谋求既定意图的迅速实现，但这一方面会促使矛盾激化，另一方面会促使地方对中央的要求阳奉阴违，降低权力运行效率。而在非零和博弈关系下，中央地方可就各自的利益在适当的范围真正内达成一致，实现毛泽东所谓的对两个积极性的照顾，不但解决了纠纷，更使得央地关系趋于和谐，对国家稳定具有重要意义。第五，协商

3、的方式与调整央地关系的法制化要求具有内在一致性。前文已经指出，同上世纪五十年代提出的“商量”不同，协商模式的最大特点就在于其主体、范畴、程序、实现、监督等一切运作环节都严格依照法律的规定实现。也就是说，协商模式非但不会违背央地关系法制化的精神主旨，反而会令央地关系法律规范的在具体实现的过程中焕发出更加蓬勃的生机。　　当然，从我国的现实情况来看，协商模式的真正确立可能会遇到来自如下几个方面的阻力。第一，协商模式的实现面临的最大问题就在于当前我国中央与地方在宪法地位上不具有平等性。众所周知，协商实现的前提是参与协商的双方具有平等或大致平等的

4、地位，这是实现“讨价还价”的必要条件。这种条件在我国现阶段而言显然不具备。在制度上，中央的宪法地位明显要高于地方；在理念上，中央把授予地方的权力视为一种自上而下的“恩赐”。这就导致了即使建立协商制度，地方也会因畏惧中央的权威而丧失“挺起腰板”的勇气，遑论央地双赢的实现。政治贫困状态对于协商民主效用的发挥具有极大的阻碍作用，业已成为共识。[13]虽然有学者指出我国央地权限划分的改革应当遵照“中央与地方平等性原则”，即主张“中央政府与地方政府都为国家统治权行使者，两者同为对人民负责的政府单位，彼此是分工合作的关系。改革的方向是两者在宪法地位

5、上应处于平等的地位”[14]，但从当前的现实看来，这充其量也只能是学者们一种美好的理想罢了。第二，非制度性的协商经验和思维惯性严重阻碍法制框架下新型协商模式的确立。前文已经指出，目前我国关于央地关系协商的经验基本属于非制度性实践。长期以来这种不规范的协商模式不但导致了央地关系调整的随意性和多变性，更形成了一种游离于制度（尤其是法律制度）之外的思维模式，这对于法制框架下协商模式的确立是颇为不利的。单纯制度的建立或许可以通过立法技术的发展而实现，但该制度预期效果的产生则有赖于制度实施者科学观念和理性意识的逐渐形成。这恰恰是我国央地关系协调过

6、程中最为薄弱的一环。第三，协商模式的先天缺陷使得达成的协议缺乏强制执行效力。由于协商的真谛在于双方通过平等磋商和交换意见，在捍卫自身根本利益的前提下作出适当让步以谋求与对方达成共识，因此最后达成的协议往往并不规定强制双方执行的内容。虽然在正常的逻辑下，达成协议就意味着双方对协商的结果均感到满意并愿意将该协议付诸实施，但现实中却难以避免某一方（尤其是中央一方）拒绝执行甚至撕毁协议的情形出现。而协商程序的反复进行也会耗费大量的时间成本、人力成本和物力成本。第四，协商的过程一般旷日持久，使得央地纠纷的解决效率比较低下。充分的协商和较高的效率从

7、来都是一对矛盾，即使找到了两者间最合适的均衡点，也或多或少地意味着对效率价值在某种程度上的牺牲甚至放弃。第五，从当前学界的主流观点来看，作为协商模式理论基础的协商民主几乎与政协制度完全等同，而政协制度与央地纠纷解决之间某些固有的不兼容性又势必将阻碍科学协商模式的理论探索和制度实践。因此，厘清央地纠纷解决项下的协商民主与政协制度之间的关系，是协商模式确立的理论前提。　　以上的分析说明，协商模式既存在固有的魅力，又存在先天的缺憾，这也就注定了协商并很难成为央地关系法制化背景下解决央地纠纷的唯一路径选择。　　（二）协商模式的理性分析——在协商

8、民主与政治协商之间　　协商模式的本质是要求地方在中央的相关决策中实施积极和适当的干预，促使央地关系的和谐化。因此，这种协商本身就体现了地方对于央地关系趋势导向的民主性参与。而这种“民主”显然不是通常所说的“