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Some Suggestions for Improving Chinas Municipal Fincance for the 2st Century - December 2012 cn

'Some Suggestions for Improving Chinas Municipal Fincance for the 2st Century - December 2012 cn'
保尔森中心政策备忘录 对改善对改善 21 世纪中国城市财政的若干建议世纪中国城市财政的若干建议 黄佩华 2012 年 12 月 保尔森中心政策备忘录 作者简介 黄佩华黄佩华 黄佩华是牛津大学中国公共财政专业教授及跨学科领域研究学院中国研究中心的高级研究 员兼主任。 在过去 15 年,她在世界银行、经济合作与发展组织及亚洲开发银行等多个机构担任顾 问,并通过咨询公司为国际货币基金组织、联合国开发计划署、联合国儿童基金会及英国 国际发展署提供顾问意见。她同时还是经济合作与发展组织预算及公共支出顾问委员会委 员。 在 2007 年加入牛津大学之前,黄博士曾在华盛顿大学的亨利·杰克逊国际研究学院担任亨 利·杰克逊国际研究专业教授(2000 年-2007年)。黄博士还曾在加州大学圣克鲁兹分 校、加州大学伯克利分校及曼荷莲女子学院的经济系担任教职。黄博士的研究重点是中国 的公共财政和公共部门改革。 本备忘录部分参考了由林肯土地政策研究院资助完成的一篇长论文,题为“为中国城镇化融资:21世纪城市财政的挑战”。这篇论文即将由《发展中国家 城市财政》发表,作者为 R. Bahl、J. Linn和 D. Wetzel。马萨诸塞州坎布里奇:林肯土地政策研究院。 改善21世纪中国城市财政的若干建议 1 保尔森中心政策备忘录 城市的公共财政体系已经分崩离析 并迫切需要修复。 引言 镇化是过去 30 年来中国最重 要的趋势之一。城镇化始于上 世纪 80 年代的市场改革和开 放,到目前为止已有 5 亿人进 入城市。仅在 2000 年至 2010 年的 10 年 间,中国的城市人口就增加了 2.1亿,而 同期全国总人口仅增加了 7300 万。上海 的人口在 2010 年人口普查中比 2000 年增 长了 44%,从 1600 万增加至 2300 万。而 北京的人口仅在 2008年至 2010 年的三年 间就增加了 150 万,每年平均增长 50 万。 为了满足如此大规模和高速度的城镇化对 基础设施和公共服务 的需求,任何政府都 会感受到这一艰巨任 务带来的巨大压力。 在中国,这一挑战更 大,原因是从计划经 济向市场经济的转型几乎改变了社会和经 济组织的各个方面,并在改革的头 20 年 给政府的税收机制带来了灾难性的打击。 预算收入从 1978 年占 GDP 三分之一的比 例下滑至上世纪 90 年代后期的 11%,直 到建立了新的税收体制才让政府的财政恢 复健康。城镇化的加速发展恰逢财政环境 比较困难的时期。而中国城市的财政机制 和战略也是在这一艰难的环境下形成的。 尽管开局不利,但中国经济的快速增长貌 似为政府有效管理城镇化进程提供了证 据。新城市如雨后春笋般涌现。现有的城 市也在扩建。市中心都被整修得焕然一 新,基础设施建设如火如荼,城市设施貌 似也能跟上需求的增长。刚到中国的旅客 首先看到的是世界一流的机场,以及从机 场到市区的多车道高速公路。城市内遍布 着纵横交错的宽阔马路,中国地铁线路的 建设速度也创下了世界纪录。 事实上有大量的证据显示,在这一期间, 政府为支持经济增长进行的基础设施投资 业绩卓越。2010 年,中国在世界银行 155 个国家的物流表现指数(LPI)排名中位 列 27 位。这一指数是衡量一个国家在国 际市场上货物流通效率的指标。中国的 LPI 总分为 3.49,接近 高收入国家的平均分 3.55,远远高于和中国 收入水平相当的国 家。 城 引言 2 保尔森政策备忘录 但在这一华丽表象的背后却隐藏着一个更 为复杂的故事。城市的公共财政体系已经 分崩离析,并迫切需要修复。这一体系鼓 励过度投资,对决策者的监督和控制太 少,从而造成了低效率和高风险的行为及 众多的微观经济和宏观经济问题。 对改善21世纪中国城市财政的若干建议 3 保尔森中心政策备忘录 为了获得公共投资的资金,市政府主要依 赖两个资金来源:土地收入和举债。 中国如何走到这一步? 在上世纪 90 年代,财政体制改革没有考 虑到城市及城镇化的财政需求。除了沿海 富裕省份的少数几个享受特殊政策的城市 外,目前的分税制没有为城市提供足够的 资源,让它们履行提供公共服务(包括教 育、医疗保健、社会福利、养老金及市政 设施等)的艰巨责任。此外,城市即使有 资本支出的需求也不能举债,因此很难为 基础设施建设提供资金。尽管存在这些制 约因素,城市的快 速增长和发展并没 有收到影响,原因 是政府领导愿意容 忍诸多的非正式和 走后门解决方案,使城市既获得了需要的 资源,又限制了获得福利的资格。 随着财政体制的变化,中国的城市财政越 来越依赖于预算外资源和举债。除了对各 种服务收取使用费和征收准税费,城市政 府还利用国有资产来获得收入,以弥补预 算资金的不足,而土地是它们最主要的资 产。随着城镇化的加速推高了土地的价 值,土地已成为预算外收入的最大来源。 2010 年,卖地的收入1 约占地级市(二级 城市)综合财政收入的 35%,而税收所 占比例仅为 30%。除了卖地的收入外, 城市还从土地及相关活动中征收各种税 费,例如物业税、产权交易契税,以及向 建筑及房地产公司征收的营业税等等。即 使在上海这一无论是人口还是经济都是中 1严格来说,土地所有权属于国家,但使用权可以 买卖。 国最大的城市,与土地相关的收入在 2005 年至 2009 年期间也占到上海总收入 的 35%及总财政收入增长的 50%。 为了获得公共投资的资金,市政府主要依 赖两个资金来源:土地收入和举债。 中国如何走到这一步? 4 保尔森中心政策备忘录 由于市政府不能直接举债,它们只能利用 融资平台。这些地方投资公司是市政府部 门下属的企业,负责城市设施建设(例如 供水、污水处理、公路和公用事业联网 等)的协调和融资。这一模式于上世纪 90 年代初在上海进行了试点,现在被广 泛应用于中国所有城市,对帮助地方政府 实现世界最大规模的基础设施投资起到了 决定性的作用。通常,这些地方投资公司 作为银行贷款和其它类型融资的主体,将 这些资金打包,使用各类城市资产,包括 预算内和预算外收入,作为股本金及抵押 品。随着城镇化推高了土地价值,土地现 已成为支持地方投资公司的主要资产。 对改善21世纪中国城市财政的若干建议 5 保尔森中心政策备忘录 目前对土地的高度依赖风险很高,而 且不可持续。 后果 中国当今的城市财政是过去 30 年通过摸 着石头过河的方式建立的。这一时期中国 经济经历了三个转型:从社会主义计划经 济向市场经济的转型,从农业社会向城市 工业社会的转型,以及从世界最贫困的国 家之一向中等收入国家的转型。这些转型 推翻了已有的社会和经济组织形式,从而 必须建立新的体系。由于中央政府疲于应 对国有经济下滑带来的财政危机,城市只 有靠自己来应对外部环境的变化。 在这一财政漩涡中,城市政府面临巨大的 压力,必须提供新的社会保障网以取代国 有经济下的社会保障体系,并进行基础设 施建设,以支持快速的经济发展和涌向城 市的流动人口大军。政府只能见机行事。 一种做法是限制获得城市服务的资格,以 减少对城市服务的需求增长。上世纪 50 年代制定的 户口政策为 它们提供了 方便有效的 机制,可以 将新的
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