Some Suggestions for Improving Chinas Municipal Fincance for the 2st Century - December 2012 cn

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1、保尔森中心政策备忘录对改善21世纪中国城市财政的若干建议黄佩华2012年12月保尔森中心政策备忘录作者简介黄佩华黄佩华是牛津大学中国公共财政专业教授及跨学科领域研究学院中国研究中心的高级研究员兼主任。在过去15年，她在世界银行、经济合作与发展组织及亚洲开发银行等多个机构担任顾问，并通过咨询公司为国际货币基金组织、联合国开发计划署、联合国儿童基金会及英国国际发展署提供顾问意见。她同时还是经济合作与发展组织预算及公共支出顾问委员会委员。在2007年加入牛津大学之前，黄博士曾在华盛顿大学的亨利·杰克逊国际研究学院担任亨利·杰克逊国

2、际研究专业教授（2000年-2007年）。黄博士还曾在加州大学圣克鲁兹分校、加州大学伯克利分校及曼荷莲女子学院的经济系担任教职。黄博士的研究重点是中国的公共财政和公共部门改革。本备忘录部分参考了由林肯土地政策研究院资助完成的一篇长论文，题为“为中国城镇化融资：21世纪城市财政的挑战”。这篇论文即将由《发展中国家城市财政》发表，作者为R.Bahl、J.Linn和D.Wetzel。马萨诸塞州坎布里奇：林肯土地政策研究院。保尔森中心政策备忘录引言镇化是过去30年来中国最重市也在扩建。市中心都被整修得焕然一要的趋势之一。城镇化始于上

3、新，基础设施建设如火如荼，城市设施貌城世纪80年代的市场改革和开似也能跟上需求的增长。刚到中国的旅客放，到目前为止已有5亿人进首先看到的是世界一流的机场，以及从机入城市。仅在2000年至2010年的10年场到市区的多车道高速公路。城市内遍布间，中国的城市人口就增加了2.1亿，而着纵横交错的宽阔马路，中国地铁线路的同期全国总人口仅增加了7300万。上海建设速度也创下了世界纪录。的人口在2010年人口普查中比2000年增长了44%，从1600万增加至2300万。而事实上有大量的证据显示，在这一期间，北京的人口仅在2008年至20

4、10年的三年政府为支持经济增长进行的基础设施投资间就增加了150万，每年平均增长50业绩卓越。2010年，中国在世界银行155万。个国家的物流表现指数（LPI）排名中位列27位。这一指数是衡量一个国家在国为了满足如此大规模和高速度的城镇化对际市场上货物流通效率的指标。中国的基础设施和公共服务LPI总分为3.49，接近的需求，任何政府都高收入国家的平均分城市的公共财政体系已经分崩离析会感受到这一艰巨任3.55，远远高于和中国并迫切需要修复。务带来的巨大压力。收入水平相当的国在中国，这一挑战更家。大，原因是从计划经济向市场经济的

5、转型几乎改变了社会和经济组织的各个方面，并在改革的头20年给政府的税收机制带来了灾难性的打击。预算收入从1978年占GDP三分之一的比例下滑至上世纪90年代后期的11%，直到建立了新的税收体制才让政府的财政恢复健康。城镇化的加速发展恰逢财政环境比较困难的时期。而中国城市的财政机制和战略也是在这一艰难的环境下形成的。尽管开局不利，但中国经济的快速增长貌似为政府有效管理城镇化进程提供了证据。新城市如雨后春笋般涌现。现有的城改善21世纪中国城市财政的若干建议1保尔森政策备忘录但在这一华丽表象的背后却隐藏着一个更励过度投资，对决策者

6、的监督和控制太为复杂的故事。城市的公共财政体系已经少，从而造成了低效率和高风险的行为及分崩离析，并迫切需要修复。这一体系鼓众多的微观经济和宏观经济问题。引言2保尔森中心政策备忘录中国如何走到这一步？在上世纪90年代，财政体制改革没有考国最大的城市，与土地相关的收入在虑到城市及城镇化的财政需求。除了沿海2005年至2009年期间也占到上海总收入富裕省份的少数几个享受特殊政策的城市的35%及总财政收入增长的50%。外，目前的分税制没有为城市提供足够的资源，让它们履行提供公共服务（包括教为了获得公共投资的资金，市政府主要依育、医疗

7、保健、社会福利、养老金及市政赖两个资金来源：土地收入和举债。设施等）的艰巨责任。此外，城市即使有资本支出的需求也不能举债，因此很难为基础设施建设提供资金。尽管存在这些制约因素，城市的快速增长和发展并没为了获得公共投资的资金，市政府主要依有收到影响，原因赖两个资金来源：土地收入和举债。是政府领导愿意容忍诸多的非正式和走后门解决方案，使城市既获得了需要的资源，又限制了获得福利的资格。随着财政体制的变化，中国的城市财政越来越依赖于预算外资源和举债。除了对各种服务收取使用费和征收准税费，城市政府还利用国有资产来获得收入，以弥补预算资

8、金的不足，而土地是它们最主要的资产。随着城镇化的加速推高了土地的价值，土地已成为预算外收入的最大来源。12010年，卖地的收入约占地级市（二级城市）综合财政收入的35%，而税收所占比例仅为30%。除了卖地的收入外，城市还从土地及相关活动中征收各种税费，例如物业税、产权交易契税，以及向建筑及