公共政策学第二讲：传统的公共行政模式与新公共管理

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1、第三讲：传统的公共行政模式与新公共管理大纲一、传统的公共行政模式（一）早期的行政（二）19世纪的改革（三）韦伯的官僚制理论（四）威尔逊与政治控制（五）泰勒与管理（六）传统模式存在的问题（七）公共选择的批评（八）结论二、新公共管理（一）引言（二）管理的内涵及一般管理的职能（三）管理方法的产生（四）新公共管理改革一、传统的公共行政模式传统模式的特征是：行政部门处于政治领导人的正式控制之下；建立在严格的官僚制等级模式基础之上；由常任的、中立的和无个性特征的官员任职；只受公共利益激励；不偏不倚地为任何执政党服务；不是制定政策，

2、而是仅仅执行政治官员作出的决策。（一）早期的行政公共行政发展历史悠久，它与政府的概念同步发展。自从有了政府，就有某种形式的行政。早期的行政系统都有一个重要的特点。它们是“人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础；而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于组织与国家为基础。早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。那些想被国家雇佣的人（想在政府任职的人），只要求助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或花钱买官。（二）19世纪的改革传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。在1854年，《诺斯

3、科特-特里维廉报告》建议说：“公共服务应由一批经过认真挑选，获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。该报告建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次的职位。《诺斯科特-特里维廉报告》标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此，可以说，通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺斯科特-

4、特里维廉报告》。传统的行政模式深深地受到美国的美国的伍德罗﹒威尔逊和德国马克斯﹒韦伯的影响。韦伯创立了官僚理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据功绩招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。威尔逊提出的观点认为，政治官员应当负责制定政策，行政部门则应当负责执行政策。两者的思想都来源于这样一种观念：行政应是工具性、技术性的、应远离政治领域。（三）韦伯的官僚制理论韦伯根据理性-法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则：（1）固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则——法律或行政规章来

5、加以规定。（2）公职等级制和权力等级化原则，这意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监督。（3）现代公职管理建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员与其各自的物质工具设备和文书档案便构成了一个“机构”……一般说来，官僚制把官方活动看作是与私人生活领域明显不同的事务……公共经费和设备与私人财产分离。（4）公职管理，至少是所有专门化的公职管理——这种管理显然是现代的——通常以全面而熟练的训练为先决条件。（5）当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其

6、工作能力……在从前任何情况中，对国家正规事务的处理情况恰好与此相反，官方事务是作为一种次要的活动而被执行。（6）公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的。有关这些规定的知识——包括法学、行政管理或企业管理知识在内——代表了官员所具有的一种专门技术性的学问。韦伯官僚制的第一条原则意味着：权威来自于法律和根据法律制定的规定，没有其他形式的权威应被遵循。第二条原则是等级制原则。严格的等级制度意味着，理性-法律型权威和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人来维持的。由于等级制

7、结构意味着任何官员都可以行使整个组织的权威，所以，特定的职能可以授权给较低层次职位的官员。第三条原则是第二条原则的补充，组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域，它完全是非人格化的。书面文件的保存是必不可少的，因为当类似事件发生时，以前的案例可以成为先例。只有保存档案，才能保持组织运用规定的一致性。第四条原则是，行政是一种专门化的职业，它并不是任何人都可以从事的，它需要全面的训练。第五条原则是，官僚制的工作是一种全职的工作，而不像以前那样是一种次要的活动。最后一条是，公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动。无

8、论是谁担任某一公职，这些规定都将被以同样的方式予以执行。与早期公共行政模式相比，韦伯官僚制模式的最主要的差别在于：运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。官僚制体系其自身运作以及如何满足顾客需要方面都是非人格化的。早期的行政以私人关系为基础——效忠于某个亲戚、庇护人或政党，而不是