产权转移派与国家公园派:从草原天路看景区应该怎样管理

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产权转移派与国家公园派:从草原天路看景区应该怎样管理2016-05-24 15:37:14 来源: 澎湃新闻网(上海)5月1日,河北省张北县政府发布《张北县物价局关于草原天路风景名胜区门票价格的批复》(以下简称《批复》),对草原天路收取每人次50元的门票。草原天路有“中国66号公路”的美誉,收费通知出台以后,激起舆论的批评,包括新华社、光明网等官方媒体。稍晚时候,张北县政府回应,草原天路收费获得省级政府批文,也是生态保护的无奈之举。但过了几天,最新的消息传来,据新华社报道:“为回应社会关切,方便游客来 草原天路 风景名胜区旅游,张北县政府决定,从2016年5月23日起,取消 草原天路 风景名胜区收费。”收费是为了保护生态,不收费是为了方便旅游。看似都有道理。但就景区与公路之间的矛盾、风景名胜如何管理,此处应有更深入的辨析。我们以下就来复个盘。将草原天路设立为风景名胜区是否合法?首先我们来看合法性的问题。此前,张北县试图以风景名胜区之名来收费的行为,是否合法?根据公开资料,草原天路是由张北县政府出资按二级公路设计建设的公路、县道,旺季时每天有六七千辆车通过,符合二级公路的年平均日设计交通量(5000~15000辆)。2008年国务院开征燃油税以后,政府出资建设的二级以下(含二级)公路不得收费,草原天路无法在现有收费公路的法律框架下收费。因此,张北县起先将草原天路的公路性质变更为风景名胜区,开展收费行为,是主观刻意所为,核心是想规避法律和行政法规要求的二级及以下级别公路不得收费的约束。公路是必要的基础设施,《公路法》第七条规定“公路受国家保护,任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施”?现有的法律框架,也没有将道路变更为风景名胜区的许可,按行政行为“法无授权不可为”的原则,张北县将道路变更为风景名胜区,没有依据,是违法之举。实际上,是非法占用了公路。也就是说,如果此先例一开,那些不允许收费的政府出资建设的二级以下公路,理论上全都可以采用变更为风景名胜区的方式绕开收费限制,2008年以来清理二级以下公路收费的努力,就会付之东流。草原天路变更为风景名胜区的依据,也颇为可疑。河北省早在1996年就发布了《河北省风景名胜区条例》,依据当时的《风景名胜区暂行条例》,风景名胜区分为国家级、省级和市县级三类,河北省也做了相同的分类。但国务院2006年发布的行政法规《风景名胜区条例》,风景名胜区变为国家级和省级两种,河北省应该遵循国务院的规定,取消市级风景名胜区的做法。按《立法法》(2000年发布版本)第六十四条的要求,“在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止”。(2015年修订后的《立法法》在第七十三条做了同样的规定)很遗憾,河北省2014年修订后的《河北省风景名胜区条例》没有遵循国务院行政法规的精神,依然保留了市级风景名胜区的分类。草原天路就是市级风景名胜区,由地级市张家口市政府批准。所以张北县将草原天路设立为风景名胜区的依据也是不合法的。景区应当如何经营?合法性只是草原天路从道路变更为风景名胜区的一个争议。现实来看,风景优美确实是草原天路的胜处,草原天路通行的车辆,很大一部分都是游客。据旅游资讯,草原天路横跨坝头东西,是连接崇礼滑雪温泉大区和张北草原风情大区的一条重要通道,沿线山高坡陡、沟壑纵深、景观奇峻,植被茂密,植物品种繁多,分布着古长城遗址、苏蒙联军烈士陵园、桦皮岭、岩片山、大圪垯石柱群等大量人文、生态和地质旅游资源。自2014年被游客在网上贴出公路美景,逐渐成为旅游景点。但这种美的发现并不容易,草原天路在2012年通车,2014年网络大范围传播以后,游客才开始变多。2012年之前,草原天路所处地区没有高等级公路,也没有游客,美景藏于草原无人得知。草原天路可以看作美景开发的一部分,如果一开始就是收费的,舆论未必会有这么大的反弹——中国收费的景点那么多,哪来得及吐槽草原天路。舆论反感的,应该是政府不受约束的收费行为,原本是所有人都能免费欣赏的公共资源,政府将景色圈起来、建个收费站,就想收钱。近几年以来,相似的案例还包括湖南凤凰古城的捆绑售票事件,原本免费进入的古城,游客需要购买148元门票才能进去,凤凰古城的收费也曾遭遇全国范围的批评。风景名胜虽然大多依托先天因素,但开发和经营都需要钱。以草原天路为例,修路要钱,处理垃圾、维持秩序也都要钱。自20世纪90年代以来,中国风景名胜类公共资源的经营管理模式一直都是热点议题,主要以“产权转移派”和“国家公园派”为代表。“产权转移派”主张将景点商业化经营,不仅可以带来现金流收入,还能刺激旅游经济产业的发展,“国家公园派”则建议学习美国国家公园体系,非营利性管理。产权转移派相当于将景区的经营权特许经营,通过商业化经营或引入商业资本经营景区,以此扩大景区供给、提高服务能力。国家公园派相当于政府直接维护或向其它机构购买经营管理的服务,以成本价提供游览服务,让全体公民免费享受自然和文化资源背后的非经济价值。表面上来看,产权转移派与国家公园派各有优势,前者适用于财力薄弱的地方政府,引用商业化资金,开发出更多的景点或者为游客提供更舒适的旅游服务,如乌镇和丽江古城;后者适用于财力雄厚的地方政府,游客负担低,借此来促进旅游对本地经济的贡献,如杭州西湖景区。比较这两种模式,产权转移派将公共资源变现,而国家公园只有负担没有收益,这种对比使得中国绝大多数风景名胜都采用了产权转移模式经营。然而,恶劣之处在于,产权转移派可以产生现金流,把自然和文化资源背后的非经济价值变现,景点实际上变成商品,游客付费游景,景区也可以根据需求的弹性程度来调节门票价格,原本全民所有的公共资源,变成经营机构的利润。据报道,草原天路热门以后,张北县政府曾规划“天路计划投资200亿元”、提出“倾力打造草原天路、海子洼国际旅游度假区等一批精品景区,建成中都草原、草原天路两个5A级景区,力争至少1家旅游企业成功上市。”公共资源经营收益的分配不公,才是真正核心的问题。第一层“不公”是景区资源从公到私的过程,经营机构遴选没有严格的招标程序,门票价格、经营机构收入的高低对财政贡献很少,游客的门票更多进了私人口袋。第二层“不公”是财政支出与民生关系很弱。现有的财税体制,政府征税、收费不受控制,普通老百姓也无法影响财政支出去向,政府收多少钱和老百姓的生活没有关系,收费最后只变成政府的收入,当地居民无法受益,游客也得不到好处。回过头来看,景区当如何经营?关键在于明确景区利益相关方的权利与义务,由适当的机构决定景区的设立和经营模式,显然各级人大是民意代表,应该由人大决定景区的设立和经营模式,然后再由政府负责具体经营或购买经营管理服务。6
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