国家对农村现行管理方式的体制缺陷──从南村调查剖析中国的乡、村基层组织现状【农村

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1、农村硏究论文-国家对农村现行管理方式的体制缺陷——从南村调査剖析中国的乡、村基层组织现状中国农村改革于今已达20多年。在上世纪80年代改革之初，屮国农村经济曾一度有大的发展。但时至今天，农村贫穷与发展的滞后，再一次成为全社会所关注的问题。推动农村经济与社会发展，减少农村的贫困，首先得了解中国农村到底面临什么问题。本文通过解剖华北南部同属一个自然村（简称南村）的两个分村的基层组织，分析村民自治组织在乡村发展中起了什么样的作用，以及乡镇政府的行政模式有哪些弊端，由此指出屮国农村面临的双重困境和摆脫这种困境所必须

2、的乡镇政府改革。一、南村基层组织与村民之间的关系南村一分村共有「860人，现在的村基层组织（以下简称为“村组织”）是1994年由上级政府定下来的，共有村支部书记、村委会主任、党支部委员11人。其中村支部书记秦礼的已经在“村组织”工作20多年。三分村人口有「400多人，现任支部书记郝喜军自十儿岁开始务农，当过生产队长、大队民兵连长，现成为该村第三代基层组织的负责人。1•“村组织”的日常工作与村民评价一个“村组织”的日常工作主要有两大类'一是处理本村村民反映的问题'二是应付上级政府布置的任务。但对村委会的工作绩

3、效，村民与“村组织”的评价完全不同。比如就“村基层组织能为村民解决什么问题”，大部份村民告诉调查者，村干部经常登门找村民，不是让出钱就是让出力。但村干部自己却认为，他们为村民做的事情很多：比如，上报军烈属的情况,领取救济金；反映村特困户的情况，领取救济；还有报灾，调解邻里纠纷，发放宅基地等等。有许多时候,村民找村干部办理的并不是什么公事。比如，一家男人外出好几年不归，女方耍改嫁，村支部书记受男方亲属委托，外出寻找、刊登寻人启事等。又如，有一村民的摩托车在外面被扣，他们找村支书帮忙要回。有时候村组织也受村民的

4、委托办理一些村里的公事。比如，1996年村里发生涝灾，村民集体来到村支书家，让他向上反映灾情，以求减免税收。又如，村里的高压线被人偷窃数百米，村民找到村支部书记，让他找县公安局，把被偷的电线追回来。除了这些受委托和尽义务的事之外，“村组织”还掌握着一些公共资源。我们在调查屮看到的主要是发放宅基地的权力。从法律规定来看，发放宅基地的权力属于上级土地管理部门，但县乡两级土地管理部门对农村土地资源的了解仅限于观念和数字，不可能具体规划管理各村的土地，于是实际掌握农村宅基地发放的权力就下移给村委会。这一权力的下移曾

5、为“村组织”带來许多谋利空间，但现在随着县乡土地部门的权力向农村基层延深，这种谋利空间将被压缩。1•乡政府对农民的摊派和“管理”实际上，应付乡政府以及各级政府部门下派的任务才是“村组织”的主要工作。由于土地承包制的实施，农民与国家的关系发生了变化，这对乡政府的权力构成了一定的限制。于是乡政府往往试图从其他方面弥补其权力“损失”，其手法之…就是加强对“村组织”的管理和控制。笔者通过调查发现，“村组织”承担着乡政府下派的诸多“任务”。例如，每年第一季度有以下“任务”会下达给“村组织”。第一项，查“私婚”和“早婚

6、”。乡政府根据各村人口总数，按比例分派名额,责成“村组织”必须搜索到足够的私婚和早婚人数，为乡政府筹到足够的罚金。第二项，实行计划生育的季度普查，责成一个村必须有一定数量的人做引产、流产手术。比如，三分村共有「400人,按比例分到8个名额；少完成一个，乡政府要对村组织罚款2，500元。第三项，征收人头税。本来，征税是税务部门的事权，但乡政府认为，有些该征的税没有征上来，于是按每人12元的配额对各村加征所谓“税收”，这部份乡政府自行规定的收费被村民称为“人头税”。这项摊派遭到村民的抵制，因为“村组织”和乡政府

7、均拿不出合法征税的税票。最后，“村组织”只好从信用社贷款，上交了这笔“人头税”。第四项是“小康村验收”，验收标准多达15项，每一项都有具体的数字标准，如人均收入达到1，300元的户要超过村民总户数的80%，人均集体经济收入要超过1千元，学龄人口小学入学率达到99%、巩固率为99%、完成率为97%，按“村文化建设”标准村图书室必须有1千多册藏书，每年订阅5种以上报刊，有3个体育场所，3种以上体育设施，此外还有住房、用水、用电、道路、绿化、卫生所，以及“村组织”建设、计划生育等各项硬指标。1•农民负担的各种税费

8、笔者调查的一分村和三分村都已成为“小康村”，但并未全部达标。实际上'乡政府对所谓的“达标”并不认真，他们最关心的是“村组织”上交“税费”的多少。第一季度的任务还未完成，第二季度的“夏季征购捉留”工作就已开始。乡政府把上级政府下达的任务分解到各村；各村再根据下派任务，计划造表，将任务分解到各户。在一分村，我们看到了上一年夏季征购提留表，从一个名叫赵常华的村民名下（承包耕地2.1亩），他应该上缴的夏季征购提留如下：“