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1、独立学院教学管理存在的问题_独立学院发展中存在的法律问题探析 独立学院是我国民办高等教育的重要组成部分,在我国高等教育大众化进程中发挥着巨大作用,已成为我国高等教育的重要生力军。但独立学院在发展过程中却存在着一些法律问题,严重影响了独立学院的发展。 一、法律地位问题 1.现有法律文件的效力等级明显偏低。目前《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等均未对独立学院作出直接规定,对独立学院的调整也属于间接调整。教育部2008年2
2、月颁布的《独立学院设置与管理办法》(以下称“26号令”)虽是直接针对独立学院的规范性文件,但仅是教育部的规章。独立学院规范性法律文件的效力等级偏低已是当前亟待解决的问题之一。 2.独立学院法律规范内容不健全。“26号令”对于独立学院是否可以取得合理回报及如何取得合理回报问题只字未提。大多数投资者盯着独立学院这块“大蛋糕”,除了看中高等教育市场的发展前景,更看中投资独立学院所能获得的丰厚利润,有的独立学院举办方与投资方的毛利可达60%。而国务院和相关部门却至今没有对取得合理回报的标准和程序进行明确规定,这就使母体高校和出
3、资者可以利用法律空白牟取不当利益,损害独立学院的利益,从而影响独立学院的健康发展。 3.法人地位不明确,“公”“民”界定牵强附会。现实中,具有独立法人地位、能够独立承担权利和义务的独立学院寥寥无几,大部分独立学院都受举办高校或出资者的“挟持”和左右。独立学院的所有制比较复杂,有的是完全国有型,有的是混合所有制型。独立学院的产权多元性和资金来源的复杂性使它很难用“民办”性质来定位。 4.独立学院法人属性不明确。从独立学院的实际情况和现有的法律规定来看,独立学院既不是按所有制划分的企业法人,也不是《民法通则》规定的非企业
4、法人――事业单位。法人属性不明确导致独立学院会计制度不规范,有的实行企业会计制度,有的实行事业单位会计制度,这就给监管带来了困难。2001年有关部门联合制定的《教育类民办非企业单位登记办法(试行)》,将民办学校定性为民办非企业单位法人,这一定性一直沿用至今,并未因《民办教育促进法》的颁布、施行而修改。这种非企业又非事业单位的性质使独立学院在税收、财务、人事等许多方面都面临着难以逾越的障碍。 5.法律地位不平等。我国高等教育财政实行“有保有压”的倾斜政策,地方高校、民办高校、独立学院越来越被边缘化。虽然《民办教育促进法》
5、和“26号令”赋予独立学院与公办高校同等的法律地位,并规定要给予独立学院各项扶持和奖励政策,但现实中独立学院根本没有享受到同等的法律地位,待遇不公现象依然比较严重。 二、产权问题 法人财产权制度有效地界定了独立学院在混合所有制情况下的产权以及基于产权所产生的各种权利,是民间资本介入的法律保障。高等学校的法人制度和产权制度是现代大学制度的重要外在制度。独立学院法人财产权落实不理想是带有共性的问题。独立学院产权不明晰主要表现在以下三个方面。 1.出资制度不规范,产权过户不到位。一些独立学院的办学资源大部分来自于
6、租赁,自有财产有限,不足以承担有关民事责任。资产过户状况不好,有过户的成本因素、程序性因素、政策性因素和举办者观望心态等,也有个别社会组织只顾自身利益而置国家政策法规于不顾,没有认真履行法定出资义务的因素。 2.法人财产权未受到有效的法律保护。产权问题是独立学院运营中敏感的且关乎效率和效益的关键问题。由于相关法律和政策还不健全,在举办独立学院的过程中,相关部门往往对其产权没有进行明确的划分,特别是对以独立学院名义投资和办学形成的有形与无形资产的最终权属没有明确,这在一定程度上影响了独立学院的运营和发展。 3.法人财产
7、权实施不到位。在独立学院举办的过程中,普通高校投入的主要是师资、管理和学校的办学优势,实物投入(包括校舍、土地等)主要由合作方承担。高校从这种合作中获得了直接的利益回报(学费分成),对产权问题却很少关注,在办学协议中也没有相关的约定,这就使独立学院既没有规范的公司化的产权结构,也没有形成公益性法人财产,产权结构不清晰、不稳定,出资方利益最大化的追求得不到制衡,进而造成独立学院办学行为的急功近利。 三、办学自主权问题 我国是公办高等教育长期占绝对统治地位的国家,以政府行政干预和计划调控为主要特征的高等教育管理体
8、制至今仍占统治地位。独立学院是民办性质,其投资主渠道是民间资本,而民间资本的投入往往又具有投资回报性质。独立学院徘徊在计划经济与市场经济之间,如何使独立学院从公办高校的计划经济管理模式中解放出来,真正成为教育市场中自主办学的行为主体,是现行高等教育行政管理体制中亟待解决的关键问题。 《民办教育促进法》规定:“国家保
