探究财政分权对区域资本流动的影响

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1、探究财政分权对区域资本流动的影响　　一、引言　　资本流动是提高资本配置效率、促进经济增长的前提和基础。因此，提高资本流动性是政策制定者需要考虑的重要问题，也是学界广泛关注的问题。理论上讲，资本在一国内部的流动是充分无成本的，但现实中，由于种种原因，资本的流动总是受到一定限制。一些研究发现，中国区域资本的流动程度并不高。　　哪些因素影响中国区域资本流动?一些研究认为，中国地方政府对资本的干预和错误配置阻碍了中国区域资本流动，这种体制性原因引起的资本流动性减弱长期不利于提高资本配置效率，减少政府干预可以促进地区资本净流入(胡凯、吴清，2012)。

2、也有一些研究发现，区域资本流动、投资收益和区域市场潜力有关，资本会流向投资收益高和市场潜力大的地区，提高市场潜力和投资收益有利于吸引资本流入。　　以上文献为理解中国区域资本流动提供了宝贵经验。但值得注意的是，经过30多年的改革探索，尽管中国已经初步实现了投资主体多元化、投资决策分散化和投资方式多样化，但地方政府在现行的投融资体制中仍发挥着很大的作用，其主要体现在以下方面。一是地方政府具有一定的行政审批权限，可以利用其来干预和影响本地经济主体的投资行为，而不会顾及这种行为对其他地区的影响。二是由于银行的行政区属性，在投资资金由过去主要依靠财政变

3、为主要依靠银行的情况下，地方政府仍可以通过银行对企业的投融资活动施加影响，银行不得不办理地方政府要求安排的各种投融资项目。因此，区域资本流动问题实际上和地方政府的行为有关。从新政治经济学的角度来看，这可能是因为某些制度设计使得地方政府行为不利于区域资本流动，以往的研究尽管关注了政府干预对区域资本流动的影响，但很少有文献分析政府干预背后的深层次原因。以财政分权和政治集权为主要特征的分权化改革一般被认为是推动中国改革开放以来经济持续快速健康发展的根本原因之一，这也是影响政府行为的重要制度因素。笔者将从财政分权的角度分析中国区域资本流动问题，并深入

4、剖析其在财政分权制度设计上更深层次的根源。　　二、理论分析框架　　改革开放以前，中国实行高度集中的统收统支的财政管理体制，地方政府的自主性空间非常有限，为改变计划经济时代的诸多弊端，中央政府在20世纪70年代、80年代和90年代分别实行了放权让利、财政包干以及分税制的经济改革。这些改革，特别是1994年以支出责任维持不变而收入权力向上集中为主要特征的分税制改革，改变了中央和地方财政资源的配置关系，对地方政府行为产生了新的约束和激励，对区域资本流动产生了重要影响。　　(一)财政分权改善了各地的基础设施环境，促进了区域资本流动　　财政分权使地方政

5、府拥有了一定程度的经济决策权和同中央分享财政收入权，从而为地方政府推动地方经济增长提供了激励。与其他国家(如美国、印度和俄罗斯)政治上的联邦主义的财政分权不同，中国的财政分权与向上负责的政治集权体制密切相关，地方政府官员的晋升决定于上级政府的考核，而并非取决于辖区内居民的直接选举。为了使考核更易识别并与中央以经济建设为中心的整体战略相一致，中央设定了一套以GDP为核心的官员晋升考核机制，经济发展较快地区的官员获得的晋升机会更多。为此，地方官员为实现政治晋升而在经济上相互竞争，形成政治锦标赛模式，从而促进地方经济发展。值得注意的是，因为官员的任

6、期相对较短，一般不足10年，在如此短暂的时间内为快速发展经济，在竞争中取得更好的政绩，各级地方政府充分利用可以自主安排财政支出结构的权力，减少了短期内对地区经济增长促进效果不明显的科教文卫支出，加大了生产性基础设施建设支出，形成了扭曲的财政支出结构。因为当地基础设施的改善有助于招商引资，从而实现更快的经济增长和改善政绩，而且显著改善的基础设施本身就是最容易考量的政绩。基础设施建设完善了当地投资的硬环境，降低了企业运营中的运输等相关成本，提高了企业投资收益，从而促进了区域外资本流入。　　(二)财政分权加剧了地方保护和市场分割，抑制了区域资本流动

7、　　财政分权为地方政府采取市场分割和地方保护主义政策提供了激励，抑制了区域资本流动。　　第一，在财政分权体制下，地方经济的发展既影响当地的财政收入和就业，又影响地方官员的晋升，一些地方政府利用多种方式来吸引更多的区域外资流入，推动本地经济增长。在资源总量有限的条件下，在资源争夺过程中处于弱势的落后地区，必然会选择保护主义政策来维护当地的经济利益，这将导致地区间的交易成本不断增加，不利于经济增长。　　第二，计划经济时期实施的赶超战略导致违背地方比较优势的产业和企业普遍存在，而这些产业和企业在改革开放以后仍然拥有大量的就业岗位，支撑着地方政府的财

8、政收入。当某些企业竞争能力不足时，为了维持本地的社会稳定和经济发展，通过分割市场来保护本地企业就成了地方政府的理性选择。　　(三)财政分权诱发了地方政府攫取之手行为