行政吸纳政治——转变中的政府治理模式

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1、行政吸纳政治——转变中的政府治理模式所谓“行政吸纳政治”是指通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策的过程，通过这一模式，行政决策呈现出开放性与参与性，行政决策不再仅仅是少数决策者的行为结果，同时也是大众参与的结果。最早提出这一模式的是香港社会学家金耀基先生，他所特指的是香港政府在没有民选官员的情况下，通过吸纳社会精英进入决策结构从而获得某种程度上的政治整合的一种政治治理模式。[1]由于这一模式在行政传统的政策执行功能之中加入了利益表达的功能，因此这一过程也可称为行政民主化。当前我国正在实行以政务公开为主题的行政体制改革，其特征是公开与参与：政府公开操作程序；公民参与政

2、治决策。政务公开被看作是中国政治民主化的前奏，行政民主为与政治民主之间的关系成为学者关注的焦点之一。本文无意评价政治民主还是行政民主作为中国民主化的策略问题，而是试图对当前以政务公开为特征的行政民主做一番探讨，首先对行政民主这一概念进行定位，明确行政民主在中国环境下所特有的意义，然后分析其产生的背景并简要归纳其现状，最后通过与香港的行政吸纳政治模式的比较，提出行政与民主相辅相成的前提条件，即法治的建立与完善。行政与民主行政与民主一直以来就是讨论的话题。自伍德罗．威尔逊（ThomasWoodrowWilson：1856-1924）1887年发表《行政学研究》作为行政学的诞生及后来由古德诺（Fra

3、nkGoodnow：1859-1939）1909年发表的《行政与政治》后，行政与政治被完全分开来，行政是国家意志的执行，政治是指国家意志的表达。对行政与民主的关系存在着两种看法，一种是价值意义上的，一种是操作意义上的。从价值意义上说行政意味着机构内部垂直的命令与服从关系，政治在现代民主国家则表示一种横向的平等关系，在政治结构中则表现为自由民主制。随着公共事务的增加和现代福利国家的出现，一方面政治家（政治）与官僚（行政）之间的区别逐渐缩小，一方面拥有专门技术的专业人员成为行政决策的主导，民选官员缺乏对专业知识的了解因而也就无法对专业行政官员进行有效监督，[2]正如韦伯所说，“知识即专业知识和实践

4、知识，在其利益范围内一般只有有关的私营赢利者才处于比官僚制更加优越的地位，也就是说，资本主义的企业家占优势地位。企业家是唯一确实对官僚体制的、合理的知识统治的不可避免性具有（至少相对的）免疫力的阶层。在群众性的团体中，一切其他的人都不可避免的陷入官僚体制的主宰之中，正如大规模的货物生产中，他们必然受到事务的精密机器统治的制约一样。”[3]韦伯的话概括地说明了行政与民主之间存在的矛盾关系。尽管存在这一问题，但是问题的解决却从没有超出行政官员与民选官员的区分这一框架。也就是说，行政与政治在实践上不可完全分离，但他们在机构设置上是分离的。既然不能在谁做出决策这一宪政结构上有改变，于是众多努力便转向决

5、策如何被制定出来上来，扩大民众对行政事务的参与成为行政与民主建立联系的主要方式。这里“民主”的意思为使决策能最好地反映民意。从操作意义上说，民主被看成是针对行政体制内部只能实行高度集权、专业化体制，即威尔逊所说的“所有类似的行政体制内部只有一个良好的行政规则”而言的一种多中心、多层次、权力分散的行政组织安排。[4]如果前一种对行政民主化的理解的前提是从大众政府到官僚制的威胁的话，那么这后一种理解则是以行政的传统职能——效率——为前提的，即高度集中的行政结构有碍于行政效率的发挥。作为一种代替个人选择安排的决策安排，官僚制组织能减少个人选择成本，但是当官僚体制组织原则应用于公益物品和服务提供的场合

6、时，就会出现制度缺陷，如图洛克（Tullock，1965年）《官僚制政治》中就此进行了分析，结果发现大规模的官僚体制在快速变化的条件下显得迟钝笨重，因而提出用一种民主化行政来代替之。以上是西方学者关于行政与民主之间关系的两种研究取向。尽管两者在研究侧重点上有所差异，但是他们的相同之处在于都将民主化看作是官僚制充分发展所形成的弊端的补救。然而在中国谈论行政与民主之间的关系时却有着不同的意义。首先，我国的官僚体系远不是高度发达，而是庞大而冗长，大量规章制度有待建立，法律、习俗、人情、关系等都在其中发挥著作用，内部关系有待规范。其次，从政治结构上看，尽管可以将国务院等各级政府机关看成是政策执行的机构

7、，全国人民代表大会和各级人民代表大会是人民意志表达的机构，但是他们并不是西方意义上的行政与政治二分法，由于我国实行的一党制，因此不存在价值中立的事务官，政府内部没有不随政权更迭变化的文官系统。再次，我国的利益表达方式是一种行政主导的方式，政府控制了社会生活的各个方面，虽然存在人民代表大会这一利益表达的机构，但是由于人们被固定在特定的机构之内，人们的愿望往往是通过行政机构聚合后再次表达的，同时，民主