面向绩效的预算改革实践评价——以广东省为例

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1、面向绩效的预算改革实践评价——以广东省为例乔彬彬20世纪80年代后，市场经济和公共财政管理水平比较高的英国、新西兰、澳大利亚等国，在新兴的新公共管理浪潮中开始了“结果导向”的政府管理改革。近年来,随着我国财政体制改革的不断深入，预算的绩效问题越来越受到各级政府的关注。本文对我国开展面向绩效的预算改革的原因进行分析，并以广东省为例对我国迄今为止所进行的面向绩效的预算实践进行总结评价。一、我国面向绩效的预算改革的原因分析改革开放以来，随着我国财政指导思想的改变，扩张性财政政策成为政府的首选，目的是通

2、过扩大政府支出来扩大内需，进而带动中国经济增长。1978年以来，中国财政赤字不断扩大，仅在1978和1981年两年出现过财政盈余，1985年财政平衡，至2005年的其余年份皆呈现财政赤字，且财政赤字占财政收入的比重越来越大。一方面是增速始终在15%以上的财政收入，一方面是逐年上升的财政支出，20年来，财政收支矛盾始终没有因为财政的增收而有所缓解。要解决财政收支矛盾，无非是通过增收节支两种渠道来进行。从宏观经济学的角度来看，增收和节支都会对经济总量的平衡的造成一定的影响。根据四部门的宏观经济恒等式

3、：C+I+G+X=C+S+T+MG-T=(M-X)+(S-I)即政府的净支出=净进口+净储蓄如果政府支出增加，税收收入没有相应增加必然需要增加进口或者说增加居民储蓄，而投资减少出口减少贸易逆差加距，如果没有债务弥补会带来进一步的经济失衡；如果依靠债务平衡政府收支，是否会加剧债务风险又成为必须考虑的问题。如果伴随着政府支出增加，税收收入有相应增长，则在不考虑私人部门经济变化的情况下宏观经济较容易保持平衡。但是，必须考虑的是税收增收的可能性。随着我国近年来财政收入的迅速增长，财政收入的增长潜能还有多

4、少，政府究竟可以取得多少钱成了一个应该加以关注的问题。高培勇指出（高培勇，2001）：“财政收入占GDP比重的提升，带给我们的并非只是欣喜。”在我国目前财政收入不等同于政府收入，各种预算外收入和制度外收入比重大且管理还很混乱的情况下，规范性的财政收入持续提升，给企业和居民带来的总体负担会逐步加重。而且，在传统量入为出的理财观下，对支出结果的忽视使各部门并不考虑支出的目的而是能取得多少收入就安排多少支出，收入非但不能约束支出，反而成为支出不断膨胀的诱因，收支矛盾非但不能缓解，反而有越来越严峻的倾向

5、。既然简单依靠收入的增长并不是解决收支矛盾的有效办法，而政府有限的财力增长与无限的公共支出需求始终处于矛盾之中，则通过加强公共支出管理来控制支出总体水平，缓解财政压力和矛盾应该是一条可行的解决之道。在当今市场经济国家，控制公共支出已经成为其财政管理的一项重要任务。从过去长期的发展过程来看，与我国的情况相似，发达国家也经历了财政收入和支出不断扩张的趋势，公共支出占GDP的比重大幅度上升，使政府财政面临的压力越来越大，政府陷入了一种“高福利、高支出、高税收、高赤字、高债务”的困境之中。这些国家一方面

6、采取了公共支出总量控制，采取各种措施压缩支出，另一方面对支出进行绩效考评，以绩效确定支出的方向和金额，很大程度上抑制了盲目支出、浪费、低效等现象，节约了财政资金，提高了资金使用效益。作为发展中国家，与西方国家相比，我国的财政收入能力更低，同时又面临着巨额赤字、债务的困扰和各项公共财政职能的履行，财政支出问题重重。主要问题体现在一方面财政资金不足，公共财政应该履行的社会保障、医疗卫生、教育等投入严重不足，对经济转轨阶段社会的协调发展带来了不利影响；另一方面，财政资金的挥霍浪费十分严重，公款吃喝、公

7、款旅游、公车消费、政府超标基建、重复建设等现象普遍，缺乏管理手段，带来了巨大的损失和浪费，更加剧了国家财力不足的矛盾。面对财政支出中的种种问题，作为规范展出管理最重要的、最有效的政府预算却没有起应有的作用，预算制定和执行中的随意性与长官意志、预算约束的软化等情况相当严重，预算改革必然成为加强公共支出管理必须攻克的第一关。政府预算是公共财政的基本制度，它的质变意味着我国财政进入了实质性的公共化改革阶段（张馨，2003）。从1998年试编部门预算开始，连同与预算制度改革相关的其他改革，如国库集中支付

8、改革、建立政府采购制度、实行收支两条线、收支分类改革等，全面构建预算制度的改革在我国逐步推进。这期间，财政支出的绩效问题也越来越引起人们的关注。从中央政府来说，以财政部为代表的决策层对绩效预算或者说绩效问题在预算管理中的应用始终持支持的态度：在2003年到2005年的全国财政工作会议上，财政部长金人庆先后提出了“要研究绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化”.“在科教文、行政政法、农业、社保、经建等领域选取一些跨年度的重大支出项目进行绩效评价试点，并将评价结果作为以后年度项目预算安排的重要依