城乡统筹背景下县域层面的乡村规划研究_以重庆市为例

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1、——以重庆市为例秦淑荣段炼县是我国经济社会与行政管理的基本地域单元，是有效实施城乡统筹理念的关键层面，然而由于县域层面的各种规划对乡村规划的宏观调控和指导性不强，导致目前村镇的规划建设存在局限性和不可操作性等问题，迫切需要开展在县域层面对乡村规划的关系的研究工作，以便能更好更快地促进城乡统筹的进程。重庆市是典型的“大城市带大农村”格局，二元结构突出，农村面积占全市面积的95%，研究和解决乡村规划问题具有很强典型性和代表性。过程中，有众多的古村落和特色民俗村落，这些特色村落在的规划设计不是现有城镇体系规划可以涵盖的内容。1.1.

2、2县域村庄布点规划县域村庄布点规划是以“行政村”为规划研究的基本单元与对象，并不是地理意义上的“村庄”，这样做虽然简化了大量工作量，不用去调研收集整理众多的自然村的资料，但却大大降低了规划成果的科学性与可操作性，失去对实际工作的指导意义，使得“县域村庄布点规划”名不符实，仅仅成为指导行政村合并的“村级行政区划调整规划”，如在长寿区村落体系规划图中，严格按照“行政村边界”将村路体系划分为“规划中心村—规划基层村—规划撤并村”三级（图2），然而，在现实中，行政村和村庄布点并不是完全重合，因此，该规划从规划意义和实际操作过程中，都发

3、挥不了应有的作用。1.提出问题1.1乡村规划缺乏上级规划的有力指导图1：涪陵区城镇体系规划图重庆市目前开展的乡村规划，主要是以乡镇总体规划和村落规划为主的中观层面和微观层面的规划。然而，县域村镇体系规划或县域层面的新农村总体规划开展缓慢，县域层面的上级规划主要是以县（区）城镇体系规划为主（图1），并没有专门针对村镇体系的规划，导致目前开展的乡村规划缺乏县域层面的宏观调控和指导。1.1.1县域城镇体系规划目前县域城镇体系规划的编制是对于编制单位来说，没有单独的编制经费，它只是县所在镇镇区总体规划的组成部分，编制单位不愿意在城镇体

4、系规划上多下功夫，能通过评审会即可，在城镇体系规划的编制过程中，只注重城镇，不重视农村，对农村乡镇乃至中心村发展变化未作研究，没有建立起村镇体系的概念。另外，村镇与城市在社会经济、历史文化、人口结构和价值观念等方面都存在着很大的差异，乡村规划中村镇体系的构建不能被城镇体系规划取代。特别是在重庆的乡村规划图2：长寿区村落体系规划1.2乡村规划缺乏与土地利用规划的统一土地利用规划最重要的内容之一是确定土地利用指标：耕地保护、建设用地、耕地占用量、土地整理和开垦等指标，并相应地向下级行政单元分解和分配。所覆盖的空间范围具有明显的非城

5、市性，而乡村规划面对的是广大的农村地区，与土地利用总体规划存在一定重叠。1.2.1出发点不一致土地利用总体规划的出发点是保护耕地，保证粮食生产，优化土地供需平衡的结构，统筹安排各类用地，促进国民经济持续、稳定、协调发展。它侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡，是一种指令性目标。如在重庆市铜梁县土地总体利用总体规划文本中规划目的阐述为“为合理利用土地资源，落实‘十分珍惜、合理利用土地和切实76重庆市涪陵区区域城镇体系规划（2001-2020）——城镇体系规划图图例保护耕地’的基本国策，充分考虑铜梁县在重庆市的区域发展定

6、位，不断提高铜梁县土地资源对经济社会的保障能力等”；而乡村规划的出发点是充分考虑乡村自身发展的要求，针对乡村的经济和社会发展、土地空间合理利用、镇村布点优化以及乡村的各项建设所开展的一项综合性规划工作，它侧重于规划的过程，它的结果只是一种预测，强调的是为达到乡村发展的阶段性目标而进行的调控过程。1.2.2法律地位与编制时间有冲突当前，我国的法规体系以《城乡规划法》为核心法，《土地管理法》等为相关法，《城乡规划法》与《土地管理法》相比应具有相对高的法律地位。但是在实际的操作中却刚刚相反：《土地管理法》超前于《城乡规划法》，两者之

7、间存在规定上的矛盾。在县域规划体系中，往往是先制定土地利用总体规划，进而再进行城镇规划和乡村规划的编制。这与法规体系的大原则相冲突，而且县级土地利用总体规划作为一种部门规划，不能满足综合、全局指导县域各种规划的需求。1.2.3工作线路与管理部门不一致土地利用总体规划一般采用从总体到局部，从上到下、逐级进行的基本方法，而城市总体规划基本上是从上到下和从下到上相结合的工作路线。两个规划分属不同部门管理，在用地标准和地类分类上有所差异，而且两个规划的时限都很长，协调难度较大。1.3乡村规划缺乏县域层面的经济支持1.3.1时效不一致国

8、民经济与社会发展规划的时限一般是五年，县国民经济与社会发展规划会根据上级的规划做同步调整，而且每年都会根据形势发展需要进行补充和完善，而乡村规划中镇规划的时限一般为10年或20年，以致乡村规划与国民经济与社会发展规划并不能有效结合和统一。1.3.2发展战略不同步目前的乡村规划