政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景

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1、政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景[摘　要]本文立足我国各地政府20多年来的实践，对政府绩效评估活动中的公民参与进行系统回顾、评价与展望。第一部分通过相关理论的讨论，为政府绩效评估中的公民参与构建了一个概念体系和分析框架。第二和第三部分通过历史回顾和比较，描述分析我国政府绩效评估实践中公民角色和地位的演变。第四部分在现实评价的基础上，提出推进政府绩效评估中公民参与理想模式和重点努力方向。[关键词]绩效评估；公民参与；政治参与公共组织绩效评估是新公共管理的重要组成部分之一。政府部门实施绩效评估的努力由来已久，[1]但“结果导向”和“外部责任”

2、原则，无疑是当代政府绩效评估区别于传统实践的主要特征。结果导向意味着评估侧重点从投入、过程、产出的转变，从繁文缛节和遵守规则向公民所期望的结果的转变。[2]外部责任原则强调，绩效评估不能像传统实践那样局限于层级控制和内部管理的改进，而应着眼于向公民展示绩效水平并为此承担相应的责任。用绩效评估强化问责被视为政府责任机制的根本性变革，因为它向公众展示了他们从交纳的税金中能够得到什么。[3]结果导向和外部责任可以归结为政府绩效评估中的“公民为本”，要实现绩效评估聚焦于“公民期望的结果”并使之成为推进责任政府的有效机制，公民在绩效评估过程中的广泛参与至关重要。

3、本文立足我国20多年来的实践，对政府绩效评估活动中的公民参与做一回顾、评价与展望。第一部分讨论相关理论，旨在为政府绩效评估中的公民参与构建一个适当的概念体系和分析框架。第二和第三部分分别以“政府主导与公民无参与阶段”、“公民有限参与阶段”为题，通过历史回顾和比较，描述政府绩效评估实践中公民角色和地位的演变。第四部分在现实评价的基础上，提出推进政府绩效评估中公民参与的着力点。理论、概念体系与分析框架虽然政府绩效评估中的公民参与受到普遍重视，[4]但迄今为止，国内外相关文献中对此尚缺乏系统的理论研究。其原因也许是，对西方发达国家来说，绩效评估中的公民参与属

4、于一个基本解决因而不需要深入探究的问题。但对我国而言，绩效评估还处于初级阶段，由于政治体制和环境等特点，公民参与尚在发展变化过程中。因此，要描述分析我国政府绩效评估实践中公民参与的发展历程，首先有必要借鉴国内外相关研究成果，构建一个绩效评估中公民参与的概念体系和分析框架。公民政治参与具有多样化的形式和层次。在比较不同国家公民参与发展水平和制度演进的基础上，SherrArstein提出了“公民参与阶梯论”，把公民参与的发展历程分为八种具体形式、三个阶段：第一阶段属于“公民无参与”，对应形式分别是“政府操纵”和“宣传教育”；第二阶段为“象征性参与”，具体形

5、式包括“给予信息”、“政策咨询”和“组织形成”，公民在一定程度上具有进入公共政策过程和参与机会，但为保护其决策权力，政府会改变参与团体的权力分配来决定参与过程，公民参与的自主性程度不高；第三阶段为“完全型参与”，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，对社区的公共事务进行自主式的管理，其具体形式包括“合作伙伴关系”、“授予权力”、“公民自主控制”。[5]与此类似，本杰明·巴伯(BenjaminBarber)在《强势民主》一书中，划分了公民政治参与的12种方式。[6]MarkAbramson等人把公民政治参与的角色分为“政府信息的消

6、费者”、“政府服务的客户”、“政府决策的参与者”三种类型。[7]马克·霍哲等人则立足信息时代的大背景，探讨超越投票箱的“数字化”公民参与潜力，认为公民参与正在从传统的“静态信息传播”发展到政府/公民之间广泛互动的“动态模式”。[8]与范围广泛的公民政治参与相比，政府绩效评估中的公民参与限于特定的舞台，由此决定了参与的独特范围、方式以及相关主体之间的独特关系。从公民和政府的关系看，政府及其组成部门是绩效评估的客体，公民则是绩效评估的主体。实践中，公民的主体身份主要通过两种形式来体现：一是公民团体或第三部门自发启动、自主实施，对政府绩效进行独立的评价；二是

7、公民参与由政府部门发起并组织实施的绩效评估活动，参与方式从低层次的“信息接受”、“被动信息供给”(如顾客满意度调查中填写问卷、接受访谈等)等到高层次的“决策分享”(如共同选择要评估的部门或项目、共同确定评估的内容和侧重点等)。据此可以把政府绩效评估中的公民参与划分为两种基本形式：公民独立实施的政府绩效评估；政府绩效评估中的公民介入。政府绩效评估是一个由多种环节和要素构成的动态过程，公民在政府绩效评估中的介入涉及不同的环节，由此决定了参与的范围或广度。马克·霍哲概括了良好的评估和绩效改善体系包括的七个步骤，将公民参与融入每一步骤并描述了参与的方式和具体内

8、容。[9]依据这一成果，可以把政府绩效评估中公民介入的范围概括如下：表1　评估与绩效改进步骤与