中国行政合同法律制度

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1、中国行政合同法律制度【摘要】中国行政合同法律制度宜尽速构建的原因和根据在于：①行政合同在实践中客观、长期、普遍存在；②行政合同具有为现代行政所必需之独特功能；③法制缺位限制了行政合同的发展及其功能的发挥；④理论争议不是拒绝或推迟建立行政合同法律制度的理由。中国行政合同的建制应选择公法模式。在公法模式下，一个较完整的行政合同法律制度体系包括主体制度、权利制度、行为制度、责任制度和救济制度五个方面。【关键词】行政合同；法律制度；体系；内容；构建【写作年份】2012年【正文】　　在人类管理公共事务的历史上，先后有两种制度发挥了神奇的作用，一个是程序，一个是契约。程序

2、的运用推开了法治文明的大门，实现了驯服统治者、把权力晒在阳光下的梦想，人类自此可以与恣意和专横的人治相揖别；[1]契约的运用则使人类找到了通往善治的阶梯，实现了治理方式的刚柔并举，使公民有序参与政治、[2]人人皆享治权在技术上成为可能，并可藉此破解主仆关系名实难符的千古难题。抉微钩沉，契约的观念与实践在人类社会发展的各个阶段、领域和层面都可或清晰或隐约地呈现，实可作为认识人类生活样法[3]的一个重要面向，亦可作为穿越政治理论迷宫的一种理性力量。由契[4]而治，行政合同[5]是最为典型的实践形态。本文聚焦于此，拟以契约理念为据分析中国行政合同法律制度宜尽速建立的

3、原因、根据、体系、内容和方式。　　一、构建中国行政合同法律制度的原因和根据　　行政合同是设立、变更、终止行政法律关系的合意。[6]行政合同法律制度是运用法律规范调整行政合同关系所形成的各种制度的总称。构建中国行政合同法律制度，首先要清除认同上的障碍，包括实践认同、理论认同和立法认同三个方面。现在看来，实践层面早已不排斥通过行政合同手段达成行政目的，理论上也可找到行政合同的生存空间，因此重点应放在通过实务素材的归纳整理和理论层面的缜密论证推进立法认同与法制确立。笔者认为，宜尽速构建中国行政合同法律制度的原因和根据在于：　　（一）行政合同在实践中客观、长期、普遍存

4、在　　首先，行政合同在实践中客观存在。随着单方行政向契约化行政的转变，难以为私法原理和规范所调整的行政合同在行政管理中的实际应用已是不争的事实。例如，为推行计划生育基本国策，实践中运用了计划生育合同，成为加强计划生育管理与服务工作的一项有效措施。[7]又如，我国市政公用事业市场化进程中，主管部门通过与获得特许经营权的企业签订特许经营协议，构建起了一个既鼓励私人投资又能维护公共利益的公私伙伴关系。[8]类似的例子不胜枚举。可以说，通过行政合同达成行政目的，已经成为现代社会中行政主体不可不运用的一种法律手段。在制定《合同法》的过程中，部分学者对中国现实中有没有行政

5、合同[9]提出了质疑，但客观来讲，那场争论的焦点是行政合同的性质和范围应当如何认识，以及是否要由合同法调整[10]的问题，而不是行政合同在客观上是否存在的问题。对部分学者心中关于行政合同的巨大问号，[11]现实已经给出了最雄辩的回答。　　其次，行政合同在实践中长期存在。行政合同与民事合同的胶着状态导致我们难以精确锁定行政合同究竟滥觞于何时、何处。[12]但一般认为，行政合同是我国改革开放的产物。[13]中共十一届三中全会之后，在农村，农民通过行政合同获得了土地使用权，开创了农村生产经营承包责任制，实现了农业领域的巨大变革。中共十三大进一步明确提出：无论哪种经营

6、责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系。从而把行政合同的实践扩展到工业、商业、交通运输、外贸、基建等其他领域。[14]作为民主化与市场化两大潮流交互作用的产物，行政合同因具有与现代政府相契合的品格，得以在行政实践领域长期存在。　　最后，行政合同在实践中普遍存在。行政合同的普遍性表现在：第一，它普遍存在于行政管理的各个领域，包括政府特许经营领域，国有土地使用权出让领域，国有资产承包经营、出售或者出租领域，政府采购领域，政策信贷领域，行政机关委托的科研、咨询领域等；第二，它已经发展出丰富多样的形态，包括行政协作合

7、同、行政录用合同、公务执行合同、行政委托合同、特许经营合同、行政给付合同、行政捐赠合同、行政和解合同、征用征收补偿合同、损害赔偿合同、公务悬赏合同、公房租赁合同等；第三，它仍处于快速扩展的进程中。随着民主行政、给付行政的推进，行政合同的应用空间越来越大。而且，治安承包合同之类的行政合同的出现，表明行政合同正向传统认为不宜使用行政合同的领域（如干预行政领域）渗透。行政合同的普遍性意味着它已经成为一种常态性的行政行为，[15]在行政实务中逐渐占有一席之地。　　（二）行政合同具有为现代行政所必需之独特功能　　行政法律关系的设立、变更、消灭，可以通过两种方式实现：一是

8、基于法律规定；二是经由意思表示。经由意