中国决策制定过程的三层分析

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1、中国决策制定过程的三层分析[内容提要]：文章运用崔之元博士提出的三层分析，结合村民自治的实践对中国决策过程进行了研究。在此基础上，认为，现阶段要优化中国的决策，须建立一套中央、地方政府、民众三者互动的良性机制。本文所研究的决策是指政治系统在利用调节和压缩机构对需求加以筛选以后，依靠它所获的支持，由当局作出的决定，在美国政治学家戴维·伊斯顿的理论中称之为输出。介于中国共产党在中国政治中的独特地位，当代中国的政治决策既包括广义的政府决策，同时也应包括中国共产党在意见综合基础上形成的决策，在内容上通常以路线、方针、政策、决定、法律法规为表现形式。政治系统决策的输出过程

2、在中西方有着明显区别，这固然与各自的价值取向、社会机制有极大联系，但历史传统、特殊国情也在其中起着作用。在一个传统性较强、制度化程度不高的国度里，探讨决策的制定过程，当然有着西方民主国家所无法想象的难度，但也恰是这种难度吸引着众多的学者关注这一课题。大陆学者卢迈在《中国农村改革的决策过程》（参见香港：《二十一世纪》1998年12月号）一文中概括了国外学者提出的几种分析模型后，以中国农村改革为实例，用一种新视角--三层分析对中国的决策制定过程进行了审视。所谓三层分析指的是明确中央、地方、民众三者利益主体的相对独立地位，在承认各自利益，尊重各独立主体理性选择的前提下

3、对三方互动关系的分析。崔之元先生曾在《混合宪法与对中国政治的三层分析》[1]中就这一分析模型进行了深入的理论探讨。随着市场化价值取向在中国社会的渗透以及国家力量的适度消退，社会力量的逐渐壮大，中央政府不断放权成为贯穿改革进程的主线。作为现实政治生活的回应，进入九十年代，市民社会理论与中央-地方权责界定成为社会科学理论界讨论热烈的学术领域，备受关注。但是，无论公域与私域，还是中央与地方，在向现代化转型的大背景下，都不可能是此消彼长的简单更替，两对关系通常纠缠在一起，因此为克服孤立视角的局限性，寻找新的理论范式成为观察、解释与创设政治制度的需要，正是从这一

4、角度，三层分析在保留上述两分法独特视野的基础上，特别强调上（中央）、中（地方政府为代表）、下（民众）三者的互动。决策制定过程集中反映着一国政治的总体特征，把三层分析应用到决策制定的研究上来使之具备超越以往模型的更强的说服力，《中国农村改革的决策过程》作了较早的探索。为给予三层分析模型以更多的实例支持，笔者选择村民自治作为决策个案予以研究。村民自治从目前来讲固然已进入制度运作的阶段，但考察其历史，从中国农民的自发创造到中央的肯定，从立法加以保障到各地或顺利或艰难的推行，涉及村民自治的决策几乎在该项制度的各个阶段上都发生着中央、地方政府、民众的互动。邓小平所言

5、农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，我们把它拿来加工提高作为全国的指导[2]及江泽民所说包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造[3]正是对于制度创新与决策过程自下而上与自上而下交相作用机制的符合实情的官方表述。一基层创造：发展之原动力追溯村民自治并不太长的发展历史，我们可以发现，从制度的雏形到逐步完善，几乎每一个环节都包含着普通农民与基层干部的创造。从目前可查的资料来看，村民自治的发祥地位于广西壮族自治区河池地区的罗城、宜山一带，具体而言是宜山县三岔公社。大概在80年底、81年初当地成立了农民自我管理的组织形式--村民委员会。

6、稍后，四川、河南、山东等省的一些农村地区也陆续出现了村民委员会式的组织。当时各地的村委会名称并不统一，有的称村管会，有的称议事会，也有的称治安领导小组[4]，可见村民自治在起点上并没有承担开创基层民主建设先河的功能，干部和农民所关心的也根本不是民主的问题。随着家庭联产承包责任制等一系列农村经济体制改革的普遍推行，农民的自主性空前提高，农村社区经济、社会的独立地位日益彰显，以政社合一为特征的人民公社因失去赖以生存的基础而逐步空壳化并最终于1983年被废止，但是人民公社退出历史舞台的同时，国家并没有及时供给新的治理方式，因而在一些地方很长时间内基层组织体

7、系处于瘫痪、半瘫痪状态，农村社区公共权力和基层组织出现某种程度的真空，导致宗族、迷信、恶势力纷纷抬头，地方治安混乱，集体利益缺乏保障，公共设施破败落后，民间纠纷此起彼伏。正是在这种严峻的形势下，村民委员会应运而生，以取代瓦解中的生产队，弥补公社解体后造成的治理真空并为农村社区提供必要的公共物品。如何伴随经济体制改革建立一套新的基层组织体系是一个全局性的问题，因而村民委员会的出现立即受到中央决策层的重视。在中央的支持下，不少地方在进行政社分开、建立乡政府的试点中，开展了在乡以下建立村民委员会的试点。[5]包产到户也好，村民委员会也好，基层的创造往往出于最现