人民监督员制度有关问题探析

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1、人民监督员制度有关问题探析　　　　人民监督员制度是为进一步完善检察机关查办职务犯罪案件外部监督机制而采取的一项重要举措，对促使人民检察院依法有效行使职务犯罪侦查权和法律监督权起到了积极作用。2010年10月，最高人民检察院下发了《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），12月又出台了《关于推行人民监督员制度的实施意见》（以下简称《意见》），决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度，标志着人民监督员制度在我国正式实施。然而，2012年修订后的新刑诉法并没有将人民监督员制度纳入其中。自人民监督员制度实施2年来，虽受到广泛好评，

2、但由于人民监督员制度是一项新的改革，在司法实践中不可避免地会遇到这样那样的问题。　　一、全面推行人民监督员制度的发展历程12　　人民监督员制度，是最高检按照党的十六大关于推进司法体制和工作机制改革的要求，于2003年报经中央同意并报告全国人大常委会后试行并于2010年全面推行的一项重要司法改革，是我国人民监督体系的一部分，是检察机关坚持立检为公、执法为民的重要体现，是加强检察队伍建设、保证查办职务犯罪工作健康发展的重要举措，也是落实依法治国方略、实现公平正义、建设政治文明的具体体现，充分展示了在新的历史条件下检察机关解放思想、实事求是

3、、与时俱进，将人民当家做主和依法治国有机地结合起来的一次制度创新和观念变革。根据2010年最高检《关于实行人民监督员制度的规定》，人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的；拟撤销案件的；拟不起诉的；应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。这项制度的建立，目的就是弥补检察机关有效外部监督的不足，从制度上保证各项

4、检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使。　　（一）人民监督员制度在群众的期待中应运而生　　最高检经过广泛调研，发现人民群众反映检察机关执法活动中特别是在职务犯罪案件查办过程中，有几个重要环节监督制约机制不力，如自侦案件的逮捕、撤案、不起诉这三类案件的处理都由检察院作出决定，来自外部的监督不力，办案质量也不易为外界所了解，有可能存在随意性和权力误用甚至滥用情形。经过深入论证，最高检决定以群众反映突出的上述“三类案件”为突破口，建立人民监督员监督的制度。于是，2003年9月，人民监督员制度试点工作拉开帷幕，为统一和规范试点工作，最高检先后制

5、定下发了关于实行人民监督员制度的一系列规范性文件，对人民监督员监督的范围、程序及与有关办案制度的衔接等作出了明确具体的规定。试行7年来，人民监督员制度试点工作已经“遍地开花”12，取得了明显的成绩，群众反应较好。2010年10月，最高检下发了《关于实行人民监督员制度的规定》，决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度。目的是在检察改革中探索建立一种有具体内容和刚性程序的外部监督机制，把办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众的监督之下，从制度上保障职务犯罪侦查权、起诉权等的正确行使，切实提高执法水平和办案质量，更好地维护和实现社会公

6、平正义。　　（二）人民监督员制度在多年的试点中不断深化　　改革和创新是人民监督员制度发展的不竭动力。随着试点工作的不断深入，人民监督员制度在理论与实践中都遇到了一些新的情况和新的问题，尤其是在监督主体的选任方面。从本质上讲，人民监督员的监督同样是一种社会监督，它和人大的法定监督一样，属于一种“体外”的监督，因而与检察机关应该是两套并列的体系，其产生及监督权的取得，不应该来自于被监督者。但在试点的几年中，多数地方的人民监督员都是由检察机关自行组织选任和管理的，这一做法导致了社会上对人民监督员制度的严重质疑，如“检察机关自己请人监督自己”

7、、“主动要求他人来监督自己是一种反逻辑的行为”12等，人民监督员自身的中立性和公信度相应受到削弱，一定程序影响到社会公众对监督效果的认同。对此，最高检鼓励和指导试点地区以深化改革的思路创新选任模式。先后有上海、海南两省市及广西北海、宁夏银川等11个市级院结合本地地域、交通等实际，改变原来由本级院负责组织选任人民监督员的做法，实行上级院统一选任。实践证明，由上级院统一选任人民监督员不仅从理论上回答了人们的质疑，更重要的是在实践中有效地避免了人民监督员“属地化”、“熟人化”导致监督制约效果弱化的弊端。1（三）人民监督员制度在理论的支撑中日

8、益完善　　随着实践的日益深入，人民监督员制度的理论研究也迅速升温。试点中这几年，最高检通过设置课题、召开论证会、在《检察日报》、正义网等媒体上开设专版、在《人民监督员》专刊上开设专栏等形式，不断深化人民监督员制度的理论研