中国地方政府专项债券市场发展研究

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1、中国地方政府专项债券市场发展研究2014年《预算法》修订案通过后，国务院出台《关于加强地方性债务管理的意见》（国发[2014]43号，以下简称《意见》），首次将地方政府债券分为一般债券和专项债券。2015年，专项债券相关工作正式启动。现阶段推出专项债券，是我国政府债券领域的重要创新，不仅有利于拓宽地方政府融资渠道、规范地方政府融资行为、防范政府债务风险，也对推进财政体制改革、促进多层次债券市场建设及保持经济平稳增长有积极影响。鉴于专项债券刚刚起步，相关管理及运行机制尚不清晰，实施中难以把握，亟需深入研究，以明

2、确政策方向和措施。一、地方政府专项债券市场发展概况（一）专项债券市场发展概况2015年是我国专项债券市场发展的元年。截止2015年7月末本文数据如无其他标注，均来自中央国债登记结算有限责任公司，数据截止至2015年7月31日。，累计发行地方政府专项债券93支，合计1715亿元，占同期地方政府债券发行量的12%。从发行方式看，专项债券公开发行和定向承销发行大致相当。其中，公开发行均为新增专项债券，发行724.44亿元，占42%；定向承销均为置换债券，共发行990.56亿元，占58%。从发行期限看，5年期债券发行

3、量最大，共发行697.46亿元，约占41%；其次为10年期，约占28%。图1专项债券期限结构数据来源：中央国债登记结算有限责任公司25从发行利率看，远低于原有地方政府债务融资的平均成本根据调研估计，地方政府非债券形式的债务平均成本在8%以上。。绝大多数专项债券，发行利率都贴近投标利率区间下限，在同期国债利率附近。定向承销的债券发行利率则高于同期国债利率15%左右。图2专项债券发行利率与同期限国债收益率曲线利率对比数据来源：中央国债登记结算有限责任公司从二级市场看，包括专项债在内的地方政府债流动性很低，2015

4、年1-7月，交易量仅212亿元，换手率为0.86%，不仅低于国债，而且低于资产支持证券（换手率为1.37%）。目前，地方基础设施融资有一般债券、专项债券和项目收益债券等多种渠道。表面看，对这些品种有一些定位区别。根据相关规定，专项债券和一般债券的主要不同点是：项目类型不同，一般债券主要用于不产生收益的公益性项目,专项债券主要用于产生一定收益的公益性项目专项债券可对应单一项目或多个项目集中发行；既可用于新的公益性项目建设，也可用于原有政府性专项债务的置换。;预算科目不同，一般债券列入公共预算,专项债券列入基金预

5、算;偿还来源不同，一般债券由地方财政收入偿还；专项债券以地方政府性基金或专项收入偿还。专项债券与项目收益债主要存在以下不同：一是发行主体不同，专项债券发行主体为地方政府；项目收益债发行主体为项目实施主体或其实际控制人。二是资金用途不同，专项债券用于有收益的公益性项目；项目收益债不对项目做具体限定。三是违约偿还措施不同，专项债券如不能按时偿还，先由省政府垫付，后向下级政府追偿；项目收益债通过市场化处置方式。四是税收待遇不同，25专项债券免征利息所得税，项目收益债不免税。表1目前专项债券与一般债券、项目收益债券的

6、基本情况对比一般债券专项债券项目收益债券发行主体省级地方政府省级地方政府项目实施主体或其实际控制人债券期限1、3、5、7、10年1、2、3、5、7、10年不超过项目运营周期资金用途没有收益的公益性项目有一定收益的公益性项目特定项目建设和运营还款来源一般公共预算收入项目对应的政府性基金或专项收入根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（以下简称《发行办法》），专项债券是指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。项目运营收益现金流控制对应一般

7、公共预算科目列入政府性基金预算收入科目，不同政府性基金间不得调剂设置独立于日常经营账户的债券募集资金使用专户、偿债资金专户和项目收入归集专户增信措施地方政府财政收入，违约时省级政府垫付地方政府公益性项目专项收入，违约时省级政府垫付差额补偿、担保及资产抵质押等市场化机制信用评级债项评级债项评级债项评级（非公开发行的债项评级必须在AA及以上，公开发行的还需要主体评级）信息披露内容债券基本信息、财政经济运行及债务情况债券基本信息、财政经济运行及债务情况、募投项目及对应的政府性基金或专项收入情况项目实施进展及募集资金

8、使用情况税收待遇免征利息所得税免征利息所得税不免税上述不同都是依据规定条文，但并不足以揭示各自的本质差别。（二）目前专项债券市场最大的问题是定位不清晰从产品制度设计本意看，专项债券与其他品种应当是差异化的。但专项债券的发行主体责任目前并不清晰。一种理解认为，省级政府对于一般债券和专项债券的责任并无实质不同，是实际的发行和偿还主体。根据《2015年地方政府专项债券预算管理办法》（以下简称《预算办法》）