行为规范化与公共政策

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1、政府行为规范化与公共政策*本文为国家自然科学基金资助课题“公共组织绩效管理的理论与实务”（2001年）的阶段研究成果之一。作为自带课题进入教育部确定的全国政治理论研究基地，在研究过程中作者得到基地提供的便利和支持。在此谨致谢意。——政府行为规范化涵义的宏观解释周志忍[内容提要]：政府行为规范化的意义和重要性已为人们所认识，但对其涵义的理论探讨尚嫌不足。本文首先从宏观、微观两个层次和空间、时间两个维度，对政府行为规范化应涵盖的内容做了解释和说明。在此基础上，集中讨论政府行为规范化与公共政策的关系，即宏观层次的行为规范化。作者认为，空间维度的行为规范化主要

2、体现为政策与使命的一致性，政策与法律的一致性，政策之间内在逻辑的一致性，政策跨区域的一致性。从时间维度看，行为规范化则主要表现为政策的稳定性和可预测性。文章的结论是：政府行为规范化涉及多种行为主体，包含多样化的内容，追求多样化的目标；因此，不能把行为规范化仅仅理解为官员依法行政或严格按照规则行事；结合追求的目标和目前存在的主要问题看，宏观政策层次的政府行为规范化更为重要。[关键词]：政府行为规范化政策一致性政策稳定性政策可预测性1998年国务院机构改革的目标是“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”。全国人大最近通过的《国民经济和社会发展十五

3、计划纲要》强调：“继续推进行政管理体制和政府机构改革，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制”。显而易见，行为规范是“适应社会主义市场经济体制的行政管理体制”的重要特征，政府行为规范化已经成为行政管理现代化、法治和廉政建设的迫切要求。但“行为规范”毕竟是一个笼统的政治目标。要使其具有可操作性并付诸实践，还有一系列问题需要认真研究：行为规范化的涵义是什么？我国政府行为规范化面临的主要问题和原因是什么？实现行为规范化的主要途径和机制又是什么？这些问题在我国行政学界还没有引起足够的注意。理论上的忽视必然导致实践中的盲目性。本文的主要任务是对政府行为规

4、范化的涵义进行理论探讨，以收抛砖引玉之效。文中首先提出一个分析的理论框架，阐释政府行为规范化应包括的内容及其追求的目标。鉴于公共政策是以一级政府或政府部门名义实施的直接的“集体行为”，随后各部分分别从空间和时间维度，讨论政府行为规范化和公共政策一致性、稳定性和可预测性之间的关系，从宏观层次对政府行为规范化的涵义做出解释。理论框架及其说明7“行为规范化”首先涉及到行为主体。这里的行为主体既包括作为整体的各级政府，又包括代表政府部门行使公共权力、履行公共职责的公务人员。政府行为规范化的内涵应从宏观、微观两个层次，空间、时间两个维度综合考虑。这些层次和维度构

5、成了一个矩阵，行为规范化相应有四种表现方式：空间维度时间维度宏观层次①政策的一致性②政策稳定性和可预测性微观层次③官员行为的一致性④官员行为的可预测性政府是由权力、体制、机构、制度、官员等构成的复杂的有机体。但这一有机体的“行为”，主要表现为公共政策和官员的执法和管理活动。行为规范化当然应该涵盖这两个方面。之所以把公共政策称之为宏观层次的政府行为，主要是基于几点考虑：公共政策是以一级政府（至少政府某一部门）名义实施的直接的“集体行动”，官员的执法或管理活动则具有间接性和个性特征，即代表政府机构实施的针对具体情境的行为；公共政策是官员执法和管理活动的直接

6、依据；公共政策具有普遍性，政策失误会带来全局性的负面影响，而执法和管理活动失误的负面影响一般具有局部性，除非出现系统性、全面性的执行偏差。不论是宏观层次还是微观层次的政府行为，其规范化程度都可以从空间和时间两个维度进行考察。空间维度是一种横向的考察，着眼于特定时间段内的政策关系和官员行为的方式和特征；时间维度则是一种纵向考察，侧重于不同时间段政策发展和官员行为的特征和规律。空间维度的行为规范化主要表现为政府行为（包括宏观层次的政策和微观层次的执法和管理行为）的一致性：行为与组织使命的一致性（完全按照组织使命实施具体的行为）；不同行为之间的内在逻辑一致性

7、；行为跨区域的一致性（不同行政区域行为的一致性）；行为适用情境的一致性（在同一管辖区域，相同的情境导致相同的行为）等等。时间维度的行为规范化则主要表现为政府行为的稳定性和可预测性。在对政府行为规范化的涵义做以上说明之后，有必要简要讨论行为规范化的目标。严格地说，目标并不是内涵的组成部分。但行为规范化毕竟是中间目标而不是最终目标，正是所追求的最终目标决定着行为规范化内涵和外延，决定着行为规范化诸多要素的相对重要性。因此应把行为规范化所追求的目标纳入视野之内。7行为规范化的首要目标是政府职责的有效履行或整体绩效的提高。一般意义上的绩效体现为政治的民主与稳定

8、、经济的健康稳定发展、人们生活水平和生活质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全和的社会秩序的