国际援助规划决策的经验及其启示.doc

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1、国际援助规划决策的经验及其启示　　内容提要　借鉴国际多双边援助机构的管理经验，促进提高我国援助规划决策水平十分必要。本文在就国际上发展援助规划决策的一般经验做法进行初步解析的基础上，从参与式管理以及援助的国际公共属性两个视角做了进一步的梳理，尝试提出了我国援助规划决策实践中应遵循的管理原则。　　关键词　援助　规划决策　参与式管理　国际公共性　管理原则　　　　规划决策是对外援助的行动指南，必须摆在政府管理的突出位置。从科学管理和责任政府角度看，我国援外决策与执行适度分离的改革探索已迈出重要步伐，为更

2、好地实现有效援助奠定了扎实基础。随着我国对外援助规模扩大和政府管理职能结构的优化，研究借鉴国际经验，进一步提高规划决策水平十分必要，　　　　一、国际上发展援助的做法和经验　　　　制度化和程序化是西方国家发展援助规划与决策的重要特点。不同国家的对外援助，都有各自的政治理念和战略目标，并配套建立了相应的法案或政策文件，为具体援助方案制定和项目决策提供理论基础和政策依据。西方援助管理的普遍做法是，重视规划先行，在一个统一的框架内组织对外援助。制定规划和国别政策是一个复杂细致的数据资料分析和评估论证过程，

3、既有很强的程序性，也有很强的技术性，同时还要履行透明管理责任，向社会公众展示必要的援助效果。　　在国家援助规划总体格局中，国别政策注重研究受援国特殊性和援助方案操作性，在此基础上确定援助的战略性目标，一般会包括五个基本要素：　　一是背景分析，即对受援国的经济社会发展状况、宏观经济管理、结构性改革进展、贫困情况、经济前景和外部环境等问题作出判断。　　二是受援国政府的优先发展战略分析，包括受援国的中长期发展计划、要解决的重点问题、公共部门治理举措、下一步经济社会发展的思路等。　　三是上一期援助战略实施

4、进展情况和经验教训总结，其中会剖析一些具体项目案例，提出国别援助质量评价结论，分析受援国反馈意见和问题。　　四是新一期国别援助的主题和框架，包括确定援助中心目标、具体目标、战略要点，比如西方对中国的援助经常会突出促进社会转型、向市场经济转轨、满足解除贫困和弱势群体需要、改善环境等符合援助者价值观的援助主题，并明确具体实现的途径。　　五是制定具体的援助计划，包括援助规模，优先援助的重点，地区、行业和部门投向分布比例，项目类型，项目管理政策以及方法和工具等。　　在国别援助政策文件中，一般还会就援助可能

5、面临的风险、信誉得失、围绕成果进行管理的方式等问题提出监控要求和具体规定，并列出拟援助的项目清单。建立在理论和实践研究基础上的国别援助政策方案，不仅是针对受援国的政策阐释，也是援助项目的具体选择计划，实际上是一个完整的援助管理操作手册。　　多边援助机构更为关注宏观和战略层面的研究考察与规划设计，以明确其作为援助者在援助“结果链”6中所处的角色。世界银行独立评估局等机构的研究表明，有效的援助规划都具有双重特征，既要重视受援国经济增长的内在要素，又要重视公众参与经济增长进程的措施；既要考察受援国政治承

6、诺和公共机构的能力支持，又要坚持长期参与，并设定清晰的中期阶段性目标。从多边援助机构的国别政策文件中，可以发现他们的关切所在：　　一是重视研究受援国经济发展模式。经济增长并不意味着人均收入的持续增长，并不能保证社会公众直接受益。从减贫和改善民生角度看，必须研究援助项目同创造就业、促进发展的内在关系，研究社会公众如何通过援助渠道分享成果，从而找出援助规划与受援国经济发展的契合点。　　二是把合理设定目标作为有效援助的前提。对一国的援助效果不理想，往往同两个因素有关，其一是援助规划缺乏选择性，导致援助资

7、源过于分散，出现“撤胡椒面”现象，既不能实现援助效果的正向叠加，也弱化了单个项目的影响力；其二是具体援助项目目标脱离实际，目标设定缺乏同利益相关者的一致性。有些援助规划与决策仅仅关注受援国政府甚至是个别政治家的需求和政治承诺。而忽视社会公众特别是各方利益相关者的有效参与。　　三是国别援助必须实现跨部门协同。重要的援助举措必然涉及其他部门，多部门策略有助于实现具体的援助目标。忽视相关部门，就会消弱援助方案或项目的影响力。一个部门管理、不同执行机构组织实施的成套项目、物资援助和贷款援助等多种援助方式的

8、有机组合，也是一种重要的协同途径。　　四是有利于可持续发展必须成为规划主线。从独立项目看，预定的援助目标实现并不困难。但综合评估对一国的援助，各类项目的集成效果往往会低于预期，原因之一在于，这些项目目标并不是在统一的框架内依据同一个战略目标分解而来，所以项目成果之间缺乏内在的逻辑关联。　　研究援助的规划管理与有效决策，必须注意一个基本的判断，就是任何一个国家的发展，特别是高质量的发展都需要时间，不可能一蹴而就。对于援助决策来说，短期见效的压力往往会导致忽视援助效果的质量。要改进援助