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1、从《企业国有资产法》看国有资产管理立法的完善第24卷第4期2009年7月法治论丛TheRuleofLawForumVO1.24.No.4Ju1..2009●洁学论伲从企业国有资产法看国有资产管理立法的完善邬峥杰-金峰2(上海社会科学院法学所,上海200020)摘要:2O08年1O月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的企业国有资产法》(以下简称(《企业国资法》)已于2009年5月1日正式实施.该法的出台与实施将在立法上为遏制国有资产流失提供了法律依据和法律保障.本文从出资人制度设计,企业国有资产流动性权益保护以及国有
2、资产经营预算制度等三方面分析该法所取得的重大突破与创新,并在此基础上提出要完善国有资产立法,逐步形成国有资产法律体系.关键词:企业国有资产法;立法背景;突破与创新;国有资产法律体系中图分类号:DF411文献标识码:A文章编号:1008-4525(2009)04-115-08一企业国有资产法的立法背景(一)我国国有资产管理的现状国有资产是指财产的所有权属于国家的财产,国有资产是国家所有权的客体.从所有权的角度考察国有资产的产生和发展,可以看到:国有资产并不惟公有制社会所独有,资本主义国家也十分重视发挥国有资产作用,但只是将其作为一种政策
3、来缓解资本主义生产关系中的矛盾.在我国,以公有制为主体,各种所有制共存是我国社会主义初级阶段的基本经济制度,国有资产作为社会主义公有制的物质基础,有其特殊的含义,它关系到社会主义公有制基础地位的巩固,是政府履行其职能的重要物质保障.我国《宪法》第七条规定:"国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量.国家保障国有经济的巩固和发展",正是基于国有经济在我国的特殊含义和作用,改革开放至今,我国国有经济不断发展,国有资产不断扩大.据不完全统计,至2006年末,全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万
4、亿元和l2.2万亿元.截至2007年,我国共有国有企业l1.5万户,资产总额35.5万亿元.仅中央企业一级,除国资委监管的146户外,还有财政部负责监管的金融企业,以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业.这个数字还仅仅是国有资产总数的--4,部分.⑦面对如此巨大的国有资产,如何科学管理以更好实现其保值增值的作用便一直是一个悬而未决的问题,尽管自十六大以来,全国人大和国务院以及相关部门制定了一系列有收稿日期:2009—06—23作者简介:1.邬峥杰,上海社会科学院法学所研究人员,2.金峰,上海社会科学院法学所研究人员.①佟柔:((
5、民法原理》,法律出版社1983年版,第117页.②李曙光:<企业国有资产法>的创新与突破,《法制日报》2008年11月2日.?l15?关国有资产管理体制改革的法规和政策,并在2003年成立了国务院国有资产监督管理委员会,在一定时期也发挥了重要作用,但随着市场经济改革的深入和国资委在实践运行中的模糊法律定位以及在此基础上所导致的分工不明确,①使得巨额国有资产管理混乱,无法合理有效发挥自身功能,甚至国有资产流失的事件也频繁发生.(二)我国国有资产管理的立法现状事实上长期以来,我国有关国有资产管理的规定大多分布于各个部门法律或其
6、他形式的法律渊源中,并且近年来为推进国企改革,理顺国有资产产权关系,我国先后也制定了一些专门的国有资产管理方面的重要法规.如1986年民法通则第73条规定:"国家财产属于全民所有,国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或个人侵占,哄抢,私分,截留,破坏";第82条规定:"全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权,受法律保护"等.1988年(《全民所有制工业企业法》第2条明确规定:"全民所有制工业企业的财产属于国家所有,国家依照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理.企业对国家授予其经营管理的财产享有占有,使用和依法处分的权
7、利".1993年((公司法赋予包括国家在内的公司全体股东依据各自所投入的资本数额而享有相应的资产受益,重大决策和选择管理者等权利,而公司则享有由股东投资形成的全部法人财产权,并对国有独资公司作出了特别规定.而((企业国有资产监督管理暂行条例((国有企业财产监督管理条例国有资产评估管理办法((企业国有产权登记管理办法((国有企业监事会暂行条例等一系列行政法规,部门规章或其他规范性法律文件作为专门针对国有资产管理的立法,在国有企业改革深化的进程中也先后出台.据有关数据,我国规范国有资产流失的部门规章有近200个,还不包括地方性法规.@然而
8、从立法角度看,我国的这些有关国有资产经营管理的规定形式上数量众多,体系庞杂,内容上缺乏彼此间的配套,衔接和统一,且总体立法层次较低;另外,这些规定对国有资产管理运营的具体模式也没有作出操作性上的明细,以致出现管理权限划分
