怎样撰写规范性文件草案的起草说明

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1、怎样撰写规范性文件草案的起草说明随着我国全面依法行政、建设法治政府进程的加快，提高规范性文件的起草质量，已引起行政机关工作人员足够重视，同时，规范性文件草案说明的起草也成为行政机关工作人员必备的行政能力。目前，专门总结和研究规范性文件草案说明起草的文章很少看到，实践中又需要从理论上对规范性文件草案说明的起草加以指导。本文拟对如何撰写规范性文件草案的说明作一探讨。一、规范性文件草案说明概述起草规范性文件应当包括规范性文件草案主文及其说明。规范性文件草案的说明是指，规范性文件的起草机构为便于有关部门或人员对草案提出意见或建

2、议，便于审查机构对草案进行审查，便于行政首长会议对草案进行讨论决定而撰写的对该草案有关事项的说明性公文。规范性文件草案的说明作为一种行政公文，产生的历史很短，它是在《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》公布后，在我国依法行政的进程中，经常出台规范性文件的必然要求，类似于法规规章草案的说明。规范性文件草案的说明与其他行政公文相比较，有以下特点：（1）从属性。规范性文件草案的说明是该规范性文件的主要附件。有的规范性文件草案也将图表、统计资料等作为附件。（2）解释性。规范性文件草案的说明是该规范性文件内容的补充，对该规范性文

3、件具有解释的作用。如果该规范性文件在实施过程中对有关条款的解释产生异议时，原规范性文件草案的说明就是权威的解释。（3）动态性。规范性文件草案的说明是为该规范性文件草案服务的，它随着规范性文件草案主文的产生而产生，随着规范性文件主文草案的修改而修改。（4）思想性。规范性文件草案的说明，其内容承载了该规范性文件制定的必要性、起草背景和过程、文件体现的管理思路、手段措施的针对性等，对统一思想认识起重要作用。在实际工作中，行政机关的有关人员往往忽视规范性文件草案的说明。其实，规范性文件草案的说明是非常重要的。如果把规范性文件比

4、喻为药品，那么，规范性文件的起草说明就是该药品的使用说明书。试想，某一药品如果没有说明书或者说明书不完善、不正确，必将产生严重后果。一个好的的草案说明，可以帮助有关人员及时了解文件起草背景，明确制定目的，理解主要内容，发现问题和不足，提出好的意见和建议，或者推动有关方面及时作出决策。因此，规范性文件草案的说明对于行政机关提高规范性文件通过的效率，提高规范性文件的质量，具有十分重要的意义。二、规范性文件草案说明的作用规范性文件草案的说明具有以下作用：1、为起草人员服务。规范性文件草案的说明可以帮助起草人员进一步明确起草目

5、的，理清起草思路。规范性文件草案的起草说明从某种意义上讲，是起草人员对该规范性文件草案的总体思路、方向框架、主要内容成熟化、系统化过程的记载。“说明”讲不清就很可能是“文件草案”思路不清晰或不正确。2、为被征求意见单位和有关人员服务。一个比较好的说明，可以为规范性文件草案征求意见单位和人员提供理解的依据，有助于被征求意见单位和人员提出好的意见和建议，提高征求意见的效率和质量。3、为法制机构和有关专家服务。规范性文件草案在提交行政首长会议讨论之前，要由人民政府或政府所属工作部门的法制机构或有关专家进行合法性审查，没有说明

6、或者说明不完善，法制机构的工作人员或有关专家很难对其作出高质量、高效率的审查。4、为行政首长会议决策服务。在行政首长讨论规范性文件草案的会议上，规范性文件草案的说明既是起草单位负责人向会议汇报的主要内容，也是出席会议的人员讨论、审定该规范性文件草案的重要依据。5、为规范性文件备案审查服务。规范性文件备案审查是对规范性文件的事后监督，这种监督是通过上级行政机关法制机构工作人员对规范性文件的审查而完成的。这种审查在很大程度上又借助于该规范性文件的起草说明。规范性文件的起草说明有利于审查机构了解起草背景、所采取的手段、措施的

7、客观依据等，有利于提高规范性文件备案审查的效率。在设定规范性文件前置审查的地方，人民政府对所属工作部门规范性文件公布前的审查，也需要借助于该规范性文件的说明。6、为宣传、研究该规范性文件服务。规范性文件公布后，该规范性文件的起草说明还为召开规范性文件新闻发布会时，介绍该规范性文件的背景，撰写相关新闻稿件等发挥重要作用。规范性文件草案的说明还为有关人员研究该规范性文件提供重要的第一手材料。试想，没有说明或者说明很简单的规范性文件草案可能就难于被大家公认为是一个好的、完善的规范性文件草案。三、规范性文件草案说明的结构规范性

8、文件草案说明在结构上分标题、正文和结尾三部分组成。1、标题。规范性文件的标题又由正标题和题注两部分组成。正标题一般表述为：《关于〈×××××草案〉的说明》。题注应根据不同的场合有不同的表述。如在起初起草部门内部征求意见，可署名为《×××××》起草组；如起草部门对外征求意见，应署名本起草部门即征求意见单位；如向行政首长办公会议汇报规