财政国库管理制度改革思考

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1、财政国库管理制度改革思考财政国库管理制度改革思考财政国库管理制度改革思考财政国库管理制度改革思考　　一、当前财政国库管理制度试点改革中存在的主要问题　　国库单一账户的体系化设计，导致大量财政资金游离于国库之外。国库单一账户体系不仅包括财政部门在人民银行国库开立的国库单一账户，而且还包括财政部门在商业银行开立的预算外资金财政专户和特殊过渡性专户等财政专户。由于国库单一账户的体系化设计，再加之开设财政专户的“门槛”较低，导致各级财政部门在商业银行开设了大量的财政专户，也使大量的政府预算资金通过设立在商业银行的财政专户流入和流出。在有的地区，各类财政专户的资金余额与同级国库库存余额大体相当，形成了

2、“第二国库”，这不仅偏离了改革的方向，也有悖于财政国库管理制度试点改革的初衷。大量财政资金游离于国库之外，一方面导致人民银行国库无法对财政专户内的政府预算资金收支活动的合法性、真实性和准确性进行有效地审核和把关，加大了国库对政府预算资金收支活动的监管难度。另一方面也导致财政收支信息反馈迟缓，影响财政部门对财政资金的有效管理和全面监督。同时，大量财政资金存放于商业银行，也为权利寻租、挪用财政资金提供了空间和便利条件。　　商业银行代理国库集中支付业务的制度安排，弱化了国库对库款支拨的监督职能。《国家金库条例》规定，国库负责办理国家预算支出的拨付，并监督财政库款的支拨。但自财政国库管理制度试点改革

3、以来，国库集中支付成为政府预算支出的主要形式，即由国库集中支付业务代理银行先行垫付财政部门和预算单位以财政直接支付和财政授权支付方式所拨付的政府预算支出资金，在当日营业终了前汇总当日支出总金额并与同级财政在国库设立的国库单一账户进行资金清算。在商业银行代理国库集中支付业务的模式下，由于财政部门和预算单位以财政直接支付和财政授权支付方式拨付的每一笔预算支出业务均由国库集中支付业务代理银行先行办理，因此国库无法对这些政府预算支出进行逐笔实时的事前审核与监督，最终导致国库监督库款支拨这一法定监管职能被严重削弱。　　非税收入缴库环节过多，导致非税收入无法直接缴库。非税收入是政府财政收入的一个重要组成

4、部分。2012年全国非税收入入库万亿1，占全国公共财政收入%；其中，地方级非税收入入库万亿，占地方公共财政收入的%。目前只有个别非税收入可以直接缴入国库，绝大多数非税收入因受非税收入管理方式不统一、执收部门多元化以及非税收入收缴业务系统功能不完善等因素影响还无法实现直达入库。当前非税收入的收缴方式主要有两种。一种方式是征收单位开具缴款书并收款，定期缴入财政部门在商业银行开立的非税收入财政专户或财政汇缴专户内，财政部门定期汇总填制一般缴款书，通过非税收入代理银行缴入国库；另一种方式是征收单位开具缴款书并将缴款书交给缴款义务人，缴款义务人按规定数额和时限将款项缴入财政部门在商业银行开立的非税收入

5、财政专户或财政汇缴专户内，财政部门定期汇总填制一般缴款书，通过非税收入代理银行缴入国库。通过上述两种方式收缴非税收入，其入库环节较多，非税收入在商业银行滞留时间较长，入库速度缓慢，资金使用效率较低。　　缺少统一的监督管理制度，影响了地方国库集中支付业务的有效监管。虽然，中国人民银行和财政部共同制定了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》和《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》，但是缺少全国统一的国库集中支付业务管理制度，各地区自行制定的财政国库管理制度试点改革方案或制度办法的内容又不尽相同，因此相关部门只能对本级国库集中支付业务进行监督管理，无法对辖内其它地区

6、的国库集中支付业务进行监督管理，从而导致个别地区的错误做法得不到及时纠正。如：在有的地区，财政部门在办理财政资金拨付时，虽然以国库集中支付形式办理，但却先将资金从国库划入当地财政部门的国库集中收付中心，再由国库集中收付中心通过国库集中支付业务代理行以财政直接支付或财政授权支付形式将资金拨往商品和劳务的供应者或用款单位。这不仅增加了库款支拨的环节，也背离了财政支出从国库直达商品和劳务的供应者或用款单位的改革目标。　　二、对策建议　　改革国库单一账户的体系化设计，建立起真正意义上的国库单一账户。将现行的国库单一账户体系改为国库单一账户，即各级财政部门的国库单一账户要开立在同级国库；取消各级财政部

7、门在商业银行开立的各类财政专户，将所有财政性资金全部纳入国库单一账户管理。人民银行和财政部可在全国范围内开展财政专户的专项清理工作，将各级财政部门存储在商业银行财政专户内的财政性资金全部缴入国库单一账户；对确需保留的财政专户，应以法律或国务院公文的形式予以明确，并将需要保留的财政专户开立在同级国库，以此来确保国库对政府预算执行进行全面和有效的监管。同时还应加强相关监督管理的体制和机制建设，实行责任追究和行政问