中国历代盐政概说

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1、中国历代盐政概说（周代至中华人民共和国）张荣生[摘要]盐税是中国历代中央政府仅次于田赋的主要财政收入来源。中国盐政，自春秋时管仲首创“官山海”（一作“管山海”）政策以来，经过古代、近代、现代的长期发展，迄今已有2600余年历史。唐代“榷盐法”的施行，标志着中国古代盐政制度的成熟；民国《盐法》的公布，标志着中国近代盐政制度的成熟；1990年《盐业管理条例》的发布施行，标志着中国现代盐政制度的成熟。本文对周代至中华人民共和国2600余年间中国盐政制度因革流变的轨迹作了全面介绍。[关键词]中国盐政制度综述古代近代现代一、中国古代盐政中国盐业源远流长。远古时代，政事简

2、易，国用不繁。盐与百物同等，官不统制，任民自由产制运销。夏、商、周三代，始在产地设虞衡之官，掌其政令，加以管理，许民以时采制。周代并设太宰，掌诸侯邦国之贡赋。诸侯岁有常贡，各以其地土特之产贡于王室，而盐为贡物之一。史籍虽记周有“盐人”之设，“掌盐筴之政令，以供百事之盐”；考其职掌，大概不过分管诸侯贡盐之事，故此时尚无专门盐政。春秋时期，管仲在齐国为相，适应诸侯争霸需要，致力于富国强兵。于是兴盐铁之利，推行“官山海”政策，规定盐资源属国家所有，国家对食盐的生产买卖加以管理，开中国盐政之始。其法以民制为主，官制为辅；民制之盐须交官府尽数收购，由官运销，寓租税于官府

3、专卖盐价之中，因其产盐于官制之外复有民制，盐史学者称为“部分专卖制”。齐国由是富强，称霸诸侯。所作《管子·海王篇》，为百代论述盐政之祖。秦国自商鞅变法，奖励耕战，发展生产，民得专川泽之利，管山林之饶，自由开采售卖食盐，官府从而征税。沿至始皇，一统天下，盐制未改。惟征税过重，盐价昂贵。史载秦时盐利二十倍于古，盐商富累巨万，人食贵盐，小民贫困。西汉初年，因循秦制未改，允许私人经营盐业，国家征税，税入归主管皇室财政的少府；但诸侯王国得经营盐业以自富，收入不归中央。武帝时，内修法度，外拓边疆，连年用兵，国库大空。而盐商财累万金，不助国家之急，黎民重困。元狩四年（前11

4、9）采用御史大夫张汤建议，笼罗天下盐铁之利归官，排富商，锄豪强。以齐地大盐商东郭咸阳和南阳大冶商孔僅为大农丞，领盐铁事；并采纳其建议，派他们乘传车举行天下盐铁，在各地设置国家的盐铁机构，任命从前以经营盐铁致富的人为吏；将原由豪富占有的产盐滩灶收归国家，由官府直接组织盐业的生产、转输与销售，并不借手商贩。其制盐法，由官府置备煮盐器具，雇民煮盐，给以工费；其卖盐法，设盐吏坐列市肆，贩物求利。官自煮盐，官自卖盐，产、运、销三项完全官营，盐史学者称为“全部专卖制”。于是国库充实，民不益赋而天下用饶。汉昭帝始元六年（前81），诏令各地推选贤良、文学之士，问以民所疾苦，皆

5、答：“愿罢盐铁官营，毋与天下争利。”御史大夫桑弘羊予以反驳，认为盐铁官营为国家大业、安边足用之本，不可废止。双方反复辩论，事见桓宽所著《盐铁论》。结果昭帝依桑弘羊议，仍行专卖。自此以后，历宣、元、成、哀、平五帝，世代相承，未之更改。其间惟于元帝初元五年（前44）一度因天下灾饥而罢盐铁官，不久于永光二年（前42）又因用度不足恢复官营。综计自武帝元狩四年（前119）起，至平帝元始五年（公元5年）止，盐业实行全部专卖制凡125年。王莽篡汉后，命县官售盐，仍行专卖制不变。10东汉初，光武帝为巩固重新建立的汉家政权，实行减轻赋税政策，废除西汉以来推行的食盐专卖法，罢私煮

6、之禁，任民制盐，自由贩运，而于产盐较多的郡县设置盐官，征收盐税。因其产制运销皆任民营，官征其税，盐史学者称为“就场征税制”。明帝、章帝年间，因军费增加，国用不足，一度依尚书张林的建议，采用西汉武帝办法，实行官自煮盐、官自卖盐，产销全部官营。和帝即位，即行废止。诏令郡国罢盐铁之禁，纵民煮盐，入税官府，一如明帝以前旧制。嗣自和帝永元元年（89）起，至献帝建安三年（198）止，凡109年，均行征税制。东汉末年，天下大乱，群雄逐鹿。魏、蜀、吴三国鼎立，争夺天下。为适应战争需要，三国官府对盐业管理均仿效汉武帝旧法，实行全部专卖制，设司盐校尉等官主管盐政，笼取盐利，供给军

7、需国用。西晋统一中国后，承曹魏旧制，实行全部专卖制，设司盐各官管理盐务，禁民私煮盐。晋元帝迁都江南，中国由此分为南北两半。南朝自东晋开始对盐业实行征税制，历宋、齐、梁、陈四朝，相沿未改；北朝自北魏至北周，历朝盐政制度兴废不常，时行征税，时行专卖，而以征税制为主。公元581年隋文帝即位，致力统一中国。不久南北朝局面结束，海内重归一统。文帝为安定黎民，躬行节俭，轻徭薄赋，与民休息。开皇三年（583）除禁榷，通盐池、盐井之利与百姓共之，既不行官卖，又免征盐税，实行无税制。大业元年（605）炀帝即位，渐趋奢华，内兴工役，外事征伐，用度大增，遂乃横赋暴敛，然尚未及于盐利

8、。自隋开皇三年起直至唐开元初年止，前后