农村社区公共服务体系建设的研究——以青州市为例

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谨以此论文献给中国海洋大学--------------------------------王志刚 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例学位论文完成日期：指导教师签字：答辩委员会成员签字：2012.1.30 独创声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名：签字日期：年月日---------------------------------------------------------------------------学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到《中国学位论文全文数据库》，并通过网络向社会公众提供信息服务。保密的学位论文在解密后适用本授权书）学位论文作者签名：导师签字：签字日期：年月日签字日期：年月日（ 农村社区公共服体系建设研究——以青州市为例摘要为了促进城乡一体化进程，自2004年至2011年，中央连续发布了8份以“三农”为主题的“中央一号文件”，包括农业基础设施建设、农业科技和服务、农业补贴、农业发展与农民增收等各个方面，进一步缩小了城乡之间的差距。2008年中央明确提出，要逐步提高农村基本公共服务水平。农村社区作为农村公共服务提升的平台，在解决“三农”问题上发挥着至关重要的作用。虽然目前农村公共服务的供给水平已经有了很大的进展，但是农村社区公共服务体系还不完善，仍存在不少的问题，这在一定程度上制约了农村社会各项事业的协调发展和农民群众的幸福指数的提高。当前，随着国家对“三农”问题解决力度的不断加大，以及农村经济社会综合改革的不断深入，对农村社区公共服务体系建设进行系统的研究，对于更好的促进社会主义新农村的建设，加快构建社会主义和谐社会的步伐具有重要的现实意义。本文在理论分析的基础上，通过对选取的调查点进行调查研究和分析总结，来展示当前农村社区公共服务体系建设的现状及取得的成就，同时进行了实证研究，并指出了乡镇政府在农村社区公共服务体系建设中所起的作用，对顺利推进山东省甚至全国的农村社区建设以及农村经济社会的科学和谐发展具有一定的理论启示和现实意义。本文共分为六大部分：第一部分对农村社区公共服务体系建设的研究背景进行了概括介绍，对国内和国外的研究现状、范围及方法等进行了详细的论述。第二部分阐述了农村社区的相关理论及农村公共服务体系发展的相关理论，分析了公共服务在农村社区建设中所起的作用。第三部分进行实证研究，阐述了青州市农村社区公共服务的具体表现及农村社区公共服务体系建设中存在的问题。第四部分对农村社区公共服务体系建设中存在的问题进行了深入的分析。第五部分介绍了国内外农村社区公共服务体系建设的成功经验，并探索解决农村社区公共服务体系建设的启示。第六部分综合分析，借鉴经验，提出完善农村社区公共服务体系建设的对策建议。关键词:农村社区公共服务建设 ResearchontheConstructionofthepublicservicesysteminruralcommunities—AcasestudyofQingzhouCityAbstractInordertofacilitatetheprocessofurbanization,thecentralgovernmentreleasedeight"threerural"inthethemeof"TheCentralDocumentNo1,from2004to2011,Includingtheconstructionofagriculturalinfrastructure,agriculturaltechnologyandservices,agriculturalsubsidies,agriculturaldevelopmentandfarmers'incomeandotheraspects,whichnarrowthegapbetweenurbanandruralareasFurtherly.2008Centralgovermentmadeitclearlytograduallyincreasetheruralbasiclevelofpublicservices.ruralcommunitiesasapublicserviceinruralareas,playsacrucialroleinsolvingthe"threerural"issues.Althoughthelevelofsupplyofpublicservicesinruralareashasbeenmuchprogress,butruralcommunitie`spublicservicesystemisnotperfect,therearestillmanyproblems,tosomeextent,whichrestrictedthecoordinateddevelopmentofsocialundertakingsinruralareasandpeasantshappinessindex.Atpresent,withthestatetosolvethecontinuousincreaseofthe"threerural"issue,aswellasruraleconomicanddeepeningsocialreform,wecarriedoutasystematicstudyaboutthepublicservicesysteminruralcommunitieshasimportantpracticalsignificanceforthebettertopromotethebuildingofnewsocialistcountryside,toacceleratethepaceofsocialistharmonioussocietyconstruction.Onthebasisoftheoreticalanalysis,researchandanalysisontheselectedsurveypointsummarytoshowthecurrentstatusofthepublicservicesysteminruralcommunitiesandachievements,AndmeanwhileusingEmpiricalresearchtopointouttheroleofarewillingtosendtheirgovernmentsinthepublictheservicesysteminruralcommunities,whichhasacertaintheoryofinspirationandpracticalsignificancetotheprogressoftheShandongProvinceandeventhecountry'sruralcommunitydevelopmentandruraleconomicandsocialscientificandharmoniousdevelopment.Thecontentsofthispaperconsistsofsixparts.Thefirstpartisanoverviewonthebackgroundofthepublicservicesysteminruralcommunities,researchstatus,scopeofthestudyandresearchmethodsandsoon.Inthesecondpart,Idescribesthethedevelopmentofthetheoryofruralcommunitydevelopmentandruralpublicservicesystemtheory,andanalyzestherolesofpublicservicesinruralcommunitybuilding.Inthethirdpart,IdescribesthespecificperformanceoftheQingzhoururalcommunitypublicservicesinQingzhouCity.Thefourthsectionconductedin-depthanalysisoftheproblemsinthepublicservicesystemintheruralcommunities.Thefifthsectiondescribesthesuccessfulexperienceofthepublicservicesysteminruralcommunitiesathomeandabroad,andtoexploretheinspirationtosolvethepublicservicesysteminruralcommunities.Thesixthpartofacomprehensiveanalysisofexperiencesandputforwardsuggestionstoimprovethepublicservicesysteminruralcommunities.Keyword:Ruralcommunities;Publicservice;construction 目录0绪论.....................................................................................................................10.1选题的目的和意义.......................................................................................................10.2文献综述.......................................................................................................................20.2.1国外农村公共服务的相关研究................................................................................20.2.2国内农村公共服务的有关研究................................................................................30.3本文的研究方法、写作框架.......................................................................................40.3.1研究方法....................................................................................................................40.3.2写作框架....................................................................................................................50.4本文的创新之处..........................................................................................................51农村社区公共服务体系建设的相关理论概述................................................61.1农村社区建设内涵.......................................................................................................61.1.1社区的概念..............................................................................................................61.1.2农村社区的概念......................................................................................................61.1.3农村社区建设..........................................................................................................71.2农村公共服务内涵.......................................................................................................81.2.1公共服务的概念......................................................................................................81.2.2农村公共服务的概念..............................................................................................81.2.3农村公共服务体系..................................................................................................91.3农村公共服务在农村社区建设中的现实意义...........................................................91.3.1促进农村公共服务供给方式的改进......................................................................91.3.2提升农村公共服务的质量....................................................................................101.3.3实现城乡公共服务等值化，促进城乡一体化发展............................................102青州市农村社区公共服务体系建设现状及存在的问题.............................112.1青州市农村社区建设与公共服务的现状..................................................................112.1.1青州市农村社区建设概况.......................................................................................112.1.2青州市农村社区公共服务现状..............................................................................122.2青州市农村社区公共服务体系建设存在的主要问题............................................142.2.1农村公共服务的投入不足......................................................................................142.2.2农村公共服务方式单一，影响质量和效率..........................................................142.2.3农村公共服务体系不健全......................................................................................152.2.4乡镇公共服务部门体制不完善..............................................................................162.2.5农村公共服务缺乏统一规划..................................................................................171 3青州市农村社区公共服务体系存在问题的原因分析..................................183.1城乡二元制的历史因素.............................................................................................183.2政府公共服务能力不足.............................................................................................183.3农村公共服务的机制与农民群众的需求不相符.....................................................193.4对基层政府的考核机制不完善.................................................................................193.5农村公共服务定位不清.............................................................................................203.6公共服务主体过于依赖政府.....................................................................................204国内外农村社区公共服务体系建设的成功经验分析.................................214.1国外农村社区公共服务体系建设探析.....................................................................214.1.1美国的农村公共服务体系建设..............................................................................214.1.2韩国的农村公共服务体系建设..............................................................................214.1.3日本的农村公共服务体系建设..............................................................................214.1.4印度的农村公共服务体系建设..............................................................................224.2国内农村社区公共服务体系建设个案分析.............................................................224.3国内外农村公共服务体系建设对青州市农村社区的启示.....................................234.3.1发挥政府的主导作用..............................................................................................234.3.2要重视基础教育、医疗卫生等“软性”的公共服务供给..................................234.3.3大力发展农村合作组织..........................................................................................244.3.4要积极推进科技成果的转化..................................................................................244.3.5加强支农政策制定力度..........................................................................................245完善青州市农村社区公共服务体系建设的对策..........................................255.1青州市农村社区公共服务体系的构建原则.............................................................255.1.1坚持系统性原则......................................................................................................255.1.2坚持以人为本..........................................................................................................255.1.3坚持因地制宜..........................................................................................................255.1.4以农民需求为导向..................................................................................................265.1.5坚持公平合理..........................................................................................................265.2强化政府的主导作用.................................................................................................265.2.1明确政府在农村公共服务中的责任......................................................................265.2.2建立科学的农村公共型财政体制，加大对农村社区公共服务的投入..............275.2.3建立科学的考核机制..............................................................................................275.2.4全面整合各类支农资金..........................................................................................285.2.5全面提高农业从业人员素质..................................................................................285.3创新市场机制，调动市场积极性.............................................................................295.3.1建立多元化公共服务供给体制..............................................................................292 5.3.2大力发展农村专业合作组织..................................................................................295.3.3强力推进土地流转..................................................................................................305.4完善社区功能.............................................................................................................305.4.1搭建农村公共服务体系平台..................................................................................315.4.2明确重点，拓宽服务内容......................................................................................315.4.2.1合理分配教育公共资源.......................................................................................315.4.2.2健全医疗卫生体系...............................................................................................325.4.2.3加强公共文化服务...............................................................................................325.4.2.4加强农民劳动技能培训.......................................................................................325.4.2.5加强生产生活服务...............................................................................................325.4.2.6完善社会保障服务...............................................................................................32结语......................................................................................................................34参考文献..............................................................................................................35致谢..................................................................................................................370绪论3 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例0.1选题的目的和意义自2004年至2011年，中央连续发布了8份以“三农”为主题的“中央一号文件”，其目的都是为了统筹城乡发展，缩小城乡差距，加速新农村的建设与发展。随着社会的进步和城乡等值化的进一步发展，广大的农民群众越来越希望提升农村公共服务。胡锦涛同志在党的十七大上的报告中明确指出：“缩小区域发展差距必须注重实现基本公共服务均等化”，“要加大支农惠农政策力度，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农①最根本的办法，是促进农村经济社会协调科学发展的重要前提，是构建社会主义和谐社会的时代要求。本文借鉴前人的理论研究成果，从青州市农村社区的实际出发，深入论述了青州市农村社区公共服务体系建设的现状，并对其存在的问题和原因进行了深入的分析。同时，对如何建立与完善青州市农村社区公共服务体系提出了合理可行的建议。本文主要有以下三方面的研究目的：一是对国内外有关农村社区公共服务体系建设的研究理论和成果进行梳理，将之总结并升华。二是以我国农村公共服务体系的发展过程为基础，总结青州市在农村社区公共服务体系建设方面取得的成绩的同时，认真查找存在的问题，深入分析青州市农村社区公共服务体系不完善的原因。三是提供解决问题的办法，为青州市委市政府及相关部门建立符合自身实际的农村社区公共服务体系提供理论参考。本文基于青州市农村社区公共服务体系不完善的客观现实，研究农村社区公共服务体系的建设，其意义和价值在于：首先，进行青州市农村社区公共服务体系建设研究，有助于为青州市农村社区公共服务体系建设提供理论支持，将对农村社区公共服务体系的建设提供基础资料，也将为青州市农村社区公共服务体系的持续发展提供强有力的理论支持。第二，进行青州市农村社区公共服务体系建设研究，能为扩展和丰富农村社区公共服务的理论体系添砖加瓦。尤其是对存在的问题和建议的研究，可为我国农村社区公共服务理论体系的形成提供重要的理论依据。第三，加强青州市农村社区公共服务体系建设研究，在加快城乡等值化发展、进一步拉近城乡之间的距离、改善农民生活水平、加快城乡一体化发展等方面起着重要作用，对建设社会主义新农村与和谐社会有一定的现实意义。①胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告.http://cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html.2业服务体系”。这是很好的加快城乡一体化发展，解决“三农问题”，缩小城乡差距的 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例0.2文献综述农村公共服务体系涉及多个领域、有多种因素，因此其具有层次性、阶段性、区域性等动态特征。近年来，国内外学术界已初步对农村公共服务体系的建设进行了尝试性的探索和研究，也取得了一定的阶段性研究成果。总体上来说，对农村公共服务体系的研究，侧重程度有了一定的变化，呈现出从政府转移到非政府组织、从公共管理转移到公共服务上的变化趋势。0.2.1国外农村公共服务的相关研究关于农村公共服务体系建设，西方国家已经进行了较为系统全面的研究。从理论意义的角度来说，行政改革主要由公共选择和新公共管理构成。公共选择研究的是政府与社会的关系，它认为，公共服务不一定非要由政府来提供。要消除垄断，市场化运作，在公私机构之间形成竞争，不断完善农村公共服务体系。美国的埃莉诺·奥斯特罗姆认为，政府与公共服务之间，政府应当做的主要是“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营①排者，而不是安排者和生产者的统一体。以美国学者罗伯特.B.登哈特为代表，一些学者提出了新公共服务理论。他们强调以人为本，提倡公共服务理念，注重政府角色的转变，关注公共服务价值的提升，强化政府与社区和公民之间的融合。新公共服务理论以“民主社会的公民身份理论、组织人本主义和组织对话理论、社②的主要职能是服务，而不是管理。作为政府工作人员，首要任务与职责不是去管理人民，而是服务于人民大众，并满足其需求。二是要以公共利益为目标。准确的说，就是国家公务员应该树立共同的公共利益观念，并且还要承担相应的责任。三是提供公共服务要讲究策略，实施过程中要发扬民主。四是公共服务的对象是全体公民，而不是单个群体。国家公务员要树立公共利益就是共同利益的理念，不能过分关注于单体的需求，更多的还是要关注于全体公民，并与之建立互信的关系。五是要认识到责任的重要性。国家公①[美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].上海：上海三联书店，2000:121-123.②[美]登哈特.新公共服务，服务而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社，2004:68-70.3化、公共事务引入内部市场机制等”。由此可知，政府仅仅是农村公共服务中的制度安区与市民社会模型理论、后现代公共行政理论”为基础，形成了以下观点：一是政府 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例务员在关注市场的同时，还要考虑到宪法、法律以及公民的基本利益。六是以人为本，不要只看重效率，更多的是对人的重视。从长远来看，要取得成功，公共组织就要尊重所有人的意愿，并使之通过合作和共同领导来运作。七是更加关注公共服务和公民权利，而不再只注重企业家精神。由于后者的行为让人觉得公共资金是他们的财产，而政府工作人员和公民则更乐于致力于为社会做出有益贡献，因此，后者比前者能够更好地促进公共利益。0.2.2国内农村公共服务的有关研究与西方发达国家相比，我国关于农村公共服务的研究还处于起步阶段，仅局限于某一方面，比如在农村基础设施、农村教育、医疗卫生、社会保障等方面展开研究，缺乏系统性，而对相关农村公共服务的理论进行系统探讨的则相对较少。对国内近年来农村公共服务的相关研究可总结为：一是对农村公共服务不足的成因进行综合分析，并提出对策及建议，强调农村公共服务不公并对之缺乏有效的监督易导致农民负担过重。叶兴庆认为，“当前的农村公共服务供给制度具有累退效应，将制度外公共服务的成本均分给农民群众，从而导致收入①间的公共服务受益水平之间不公平，结果直接导致了农民享受的公共服务水平比城市的低，承受的负担却比城市的繁重的多。这就造成了地区之间经济发展的差距进一步的拉②不断提价的根本原因是对农村公共资源的使用过程缺乏监督，因此这在很大程度上加重③共服务符合农民的自身需求是解决“三农”问题的关键。二是对公共财政体制改革的历程进行探讨。马晓河认为，“政府要对财政投入结构进行调整，增加对农村基础设施建设的投资数量，进一步提高投资比重，逐步引导民间④财权应该合理划分，逐步向公共服务型财政转变，中央财政应进一步倾斜于省以下的地①叶兴庆.试论农村公共产品供给体制的改革[J].《经济研究》，1997，（6）.②熊巍.我国农村公共产品供给分析与模式选择[J].《中国农村经济》，2002，（7）.③陶勇.农村公共产品供给与农民负担问题探索[J].《财贸经济》，2001，（10）.④马晓河.统筹城乡发展要解决五大失衡问题[J].《宏观经济研究》，2004，（4）.4水平高的农民群众或高效益产业相对承担的负担越小。”熊巍认为，“当前我国城乡之大，对国民经济的均衡发展不利。”陶勇则认为，“公共服务资金的挪用和公共服务的了农民的压力。”因而，更好地探索和研究提供农村公共服务的方式，并确保提供的公资本的投入，进一步完善农村公共服务的供给。”钱红则认为，“中央与地方的事权与 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例方。”①三是要完善基层民主，注重发挥村民自治的作用。杨卫军认为“要逐步完善农村‘一事一议’制度，避免其为公共服务提供新的制度外供给。”②四是对农村公共服务实行市场化运作。李秉龙认为，“建立政府、市场、农户融合③为，“基层政府要积极培育市场化公共服务的供给，创造良好的环境，使之成为农村公共服务制度外供给的主体。”④综合以上的观点，我国学者对农村公共服务研究的系统性还有待加强，仍需要更加深入的探索，以使与之对应的建议更具可行性，从而使相关政策的制定也更具针对性。0.3本文的研究方法、写作框架0.3.1研究方法本文在写作过程中，主要采用了理论分析与实证分析相结合的研究方法。整体运用相关学科和理论及文献，熟悉掌握其研究成果，以丰富的理论为依据，对青州市的农村社区公共服务体系建设的现状进行了描述，并对其存在的问题进行了深入透彻的分析。继而进行实证分析，从完善青州市农村社区公共服务体系方面展开探析并提出合理化建议。另外，本文还采用了实地调查研究的方法。充分采取走访群众，与基层干部座谈等形式，深入开展调研，获得了最原始的资料，经过不断对其完善和补充，给定量分析调查资料提供了准确的数据与参考。本文以定性分析为主，同时在阐述客观问题和理论时运用了逻辑分析。为进一步确保论证的准确性，均对实证论述运用数据分析法，并对其进行定量研究，用翔实而准确的数字为观点提供有利的支撑。①钱红.完善农村公共服务体系的思考[J].《中共云南省委党校学报》，2005，（9）.②杨卫军.农村公共产品提供的“一事一议”制度[J].《财经科学》，2005，（1）.③李秉龙.中国贫困地区县乡财政不平衡对农村公共物品供给影响程度研究[J].《中国农村观察》，2003，（1）.④李彬.乡镇公共物品制度外供给分析[M].北京：中国社会科学出版社，2004:163-165.5的农村公共服务供给新模式，对农村公共服务供给的市场化具有推动作用。”李彬则认 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例0.3.2写作框架本文的内容共分为六大部分：第一部分对农村社区公共服务体系建设的研究背景进行了概括介绍，对国内和国外的研究现状、范围及方法等进行了详细的论述。第二部分阐述了农村社区的相关理论及农村公共服务体系发展的相关理论，分析了公共服务在农村社区建设中所起的作用。第三部分进行实证研究，阐述了青州市农村社区公共服务的具体表现及农村社区公共服务体系建设中存在的问题。第四部分对农村社区公共服务体系建设中存在的问题进行了深入的分析。第五部分介绍了国内外农村社区公共服务体系建设的成功经验，并探索解决农村社区公共服务体系建设的启示。第六部分综合分析，借鉴经验，提出完善农村社区公共服务体系建设的对策建议。0.4本文的创新之处在我国农村综合改革不断深化、新农村建设全面推进的新形势下，本文合理运用文献资料法、归纳分析法、案例分析法等研究方法，有选择的对国内外的农村公共服务体系建设进行了比较研究，并随之提出青州市农村社区公共服务体系建设的有益探索。写作过程中，坚持以科学发展观为出发点，深入研究前人相关理论研究成果，按照提出问题—分析问题——解决问题的路线，坚持理论与实际相结合，详尽论述了我国的农村社区公共服务体系建设现状和存在的问题，并深入分析其产生的原因，探析了在新形势下进一步加强农村社区公共服务体系建设的对策，从理论上进一步丰富了相关研究成果，具有很强的实践意义和学术参考价值。6 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例1农村社区公共服务体系建设的相关理论概述1.1农村社区建设的内涵1.1.1社区的概念社区的概念在1887年最先由德国的滕尼斯提出，滕尼斯认为“社区是一种社会共同体，这种共同体价值取向相同、人口同质性较强，具有传统的血缘、地缘和文化，是①为，“社区是人和组织制度的共同汇集，社区区别于其他社会体的最根本区别不是人而是组织制度。社区的组织制度中包括家庭和其他机构，如教会、学校、运动场、社区议事厅、地方剧院和工商企业，这就是我们生活的社区。”②国内关于“社区”的解释，始于上世纪30年代，由费孝通等燕京大学的学生从德语Community翻译而来。费孝通谈到，“Community当初的译法是‘地方社会’而不是‘社区’。当翻译滕尼斯的Community和Society两个不同概念的时，感到Community不是Society，形成了互相矛盾的不解之辞，因此，感到‘地方社会’一词不恰当，那时，偶然间，就想到了‘社区’这么两个字样，最后大家援用了，慢慢流行。这就是‘社区’③一种社会实体，其根据一套规范和制度结合而成，聚集在一定地域范围内进行社会生④地域、人群和人的社会属性等。1.1.2农村社区的概念对于农村社区的定义，国内有的学者们的观点不尽相同。李佃胜认为，“农村社区是指以一定的地域为范围，由以农民为主体的人口组成，多种社会和经济关系相联，多种社会群体结成的社会生活共同体，其是相对于传统行政村以及城市社区的，往往以行⑤①[德]斐迪南·滕尼斯.共同体与社会[M].北京:商务印书馆.1999:53-94.②[美]R·E·帕克、E·W·伯吉斯等著.宋峻岭等译：城市社会学[M].北京:华夏出版社，1987:111.③费孝通.费孝通文集[M].北京:群言出版社，1998:530.④于燕燕.中国社区建设大全[M].北京:新华出版社，2001:175-176.⑤李佃胜.关于建设农村社区的思考[J].社科纵横.2007（1）.7与社会相对立的，其外延主要限于传统的乡村社区。”美国“芝加哥学派”的帕克认一词的来由。”《社区新论》的作者方明认为“社区是指一种社会群体和社会组织，是活。”虽然学者之间对于社区的概念表述有不同的见解，但都离不开以下几种基本要素：政村或中心村等为农村地域。”于显洋则认为，“农村社区是指生活方式以农业耕种为 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例①永祥则认为，“农村社区就是一种地域性共同体或是一种区域性社会，生活在其内的农民的主要生活来源是农业生产活动”②综合以上学者的观点，笔者认为，农村社区的一般特征要具备三点:在一个地区从事农业和居民生活区；必须以村庄或城镇居民活动中心；有类似的生产和生活方式，以血缘关系为纽带形成的生活社区。即：农村社区是一个区域的人口组合在一起，形成农村基层社会生活的共同体，他们不仅遵循类似的生产和生活方式，而且还实行共同的社会管理和服务。1.1.3农村社区建设“中国的社区建设始于20世纪90年代，但它的实践活动却早就有之。对农村社区③从党的十六届六中全会提出要“积极推进农村社区建设”的任务要求之后，自2008年开始，国家正式决定在全国开展农村社区建设的实验，就山东省而言，形成的主要模式有三种：一是“多村一社区”模式，主要以诸城市代表，选择经济实力强且周围村庄相对较密集的村为中心，建设社区综合服务中心，并以此为辐射，为周边村提供公共服务。二是“村庄合并社区”模式，主要以莒南县为代表，将几个临近的村庄合并，整合资源，完善基础设施，提升服务能力，建设农村社区。三是“一村一社区”的模式，主要以青岛胶南市为代表，选取一个经济实力强、人口较多的行政村，建立社区服务中心。我国目前的农村社区建设的主要模式虽然不尽相同，但最终目的都是一样的，就是推进公共服务向农村社区进一步延伸，努力满足社区群众日益增长的各方面的需求，全面推动农村经济社会各项事业科学和谐发展。综合以上所述，我国的农村社区建设就是在地方党委政府的正确领导下，集合政府及社会组织等多方面的力量，建设并形成一定范围内基础设施完善、经济社会稳定、社会服务全面的共同体。①于显洋.社区概论[M].北京:中国人民大学出版社，2006:38.②徐永祥.社区发展论[M].上海:华东理工大学出版社，2000:43.③于燕燕.中国社区建设大全[M].北京:新华出版社，2001:193.8主要生产活动的社区，居民通常居住在规模较小的村落、大多以农耕及副业为主。”徐来说，其内部实行自治、共同兴办公益事业、互帮互助互信的优良传统自古就有。”自 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例1.2农村公共服务内涵1.2.1公共服务的概念不少国内外的学者以不同的视角定义了公共服务。保罗·萨缪尔森的经济学原理的角度认为，“像国防、道路和电视广播等纯粹的公共物品或公共服务，一个人对这种物①服务供给主体的构成角度提出如下观点，即“公共服务就是一种公共物品，是由政府部门、非政府的公共组织、非公共组织来进行公共事务而产生的。其供给主体包括两种：②角度提出“公共服务就是一种满足公共需要的过程，其主要通过提供或创造诸如水电等硬件公共产品和医疗卫生等软性公共产品以及安定祥和的社会环境、秩序井然的市场环境等公共环境来完成。”③以上学者的定义尽管表述内容各不相同，但其内容基本相同，即公共服务就是要创造条件提供公共产品和服务，以满足人民群众日益增长的的生活生产需要。1.2.2农村公共服务的概念农村公共服务包含于公共服务中。王小林认为，“农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村居民公众利益服务的事务，这些事务不能只受④政府或非政府组织提供、非竞争性的社会服务，其目的就是为了满足农民群众的生产生活所需，促进农业发展。农村社区公共服务涉及到农业生产和农民生活的各个领域，具有便民利民的性质，从大的方面来说，其可分为两部分，基本公共服务和混合公共服务。基本公共服务包括：道路、水利、电网等基础设施服务；社区公共安全服务；社区医疗卫生服务；社区生活服务，社区老年人、残疾人、优抚对象的社会保障服务。混合公共服务则包括农机维修、农资供应等农业生产服务。农村社区公共服务具备如下特征:①非竞争性。一般的，农村公共服务在农村较多的是准公共产品这类非竞争性的服①[美]保罗·萨缪尔森.公共支出的纯理论[J].经济学和统计学评价，1954(11).②袁国玲、孟召.政府公共服务方式多样化探析[J].党政干部论坛，2004(11):19.③孙晓莉.《公共服务论析》[J].新视野，2007(1):51.④王小林.农村公共服务的理论基础及提供机制[J].经济研究参考，2006，(68):43.9品或服务的消费，并不会减少别人对这种物品或服务的消费。”袁国玲、孟召从公共一是政府提供的公共服务，二是由政府以外的组织来提供的。”孙晓莉从范畴大小的有关市场规则制约，而应由专门的组织与调控形式约束。”因此农村公共服务就是由 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例务，主要便现在农村医疗卫生、农民技能培训等方面。②地域固定性。农村公共服务供给的对象主体是广大农村的群众，服务于农民群众的生产生活，服务于农业农村的持续发展。因此，农村的社会性服务基本相同，绝大多数表现为地方性公共服务，所以具有一定的地域性。③多层次性。在农村，像农村教育、医疗卫生等涉及农民个人根本权益的基本公共服务，必需要政府承担，因为这类公共服务与农村社会的稳定息息相关。但具有混合的特征的农村公共服务，像农机服务、畜牧卫生等类的公共服务，农民的需求多种多样，因此，通常这类公共服务是由非政府组织或市场来提供的。但是，在实施过程中，不能仅仅依靠非政府组织或市场，政府也要积极参与和支持。1.2.3农村公共服务体系农村公共服务体系是指各级政府确定农村公共产品的种类，并确定供给的对象、标准和模式的行为，建设中注重政策的制定、监督等职能作用的发挥。其具体内容包括，农村基础设施、公共教育、医疗卫生、技能培训、社会保障、公共文化等方面。农村公共服务体系责任主体是政府，权利主体也就是供给对象是农民，各种非政府组织是服务载体，对政府起着有益的补充作用。其根本目标就是提高农村社会的生产力、改善农民群众的生活质量和幸福度、提升农村社会的保障水平。1.3农村公共服务在农村社区建设中的现实意义随着城乡等值化的加速推进和快速发展，我国当前农村的经济和社会各项事业的发展已经比以前有了很大进步。由于农村社区是人类社会发展到一定阶段的必然产物因此，随着社会的进步，农村公共服务存在的问题也必然会逐步显现出来。党中央根据社会发展的实际，站在全局的高度，提出了要全面加强农村社区建设工作的要求。党的十六届六中全会更是提出了健全新型农村社区服务体系，强化农村公共服务的重要任务。农村社区建设是公共服务向农村延伸的平台，是加快推进城乡统筹发展的有效途径，是实现城乡基本公共服务均等化的根本，是缩小城乡差距的重要举措。1.3.1促进农村公共服务供给方式的改进农村经济社会的持续发展和农业产业生产经营方式的不断改变，极大的促进了农民群众思想观念与生活需求的转变。这样随着社会党进步和发展，政府提供于农民的公共10 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例服务已不适应农民群众发展的需要，他们迫切需要享受到更积极的公共服务。在这种情况下，加强农村社区建设，发挥农村社区作为农村公共服务的组织平台作用，可以搭建基本公共服务与社区之间的桥梁，促进公共服务向农村延伸，促进城市文明向农村辐射。1.3.2提升农村公共服务的质量深入开展农村社区建设，可以促进农村生产生活基础设施的进一步完善，促进农民的生产生活环境改善，逐步解决农村道路、环境卫生等问题。农村社区建设的最根本的职能就是要提升社区功能，不断完善社区服务，使农民群众不出社区就可以把事情办好，能更好的享受到便利的公共服务。同时，也能进一步完善社区的服务保障功能，保障社区内老者有其所养、幼者有其所教、弱者得其所助、病者有其所医，全面提升农民群众的生活质量和幸福度。正所谓“服务完善、管理有序、治安良好、环境优美、文明祥和”的二十字方针就是我国农村社区建设的最终目标。1.3.3实现城乡公共服务等值化，促进城乡一体化发展我国自开始市场经济以来，农村的经济社会各项事业有了显著的发展，国家加大了农村公共服务的供给，农村社区的基础设施、整体环境等也随之发生了变化，但公共服务供给与城市相比，仍显得严重不足，农民群众在一定程度上还是不能和城市社区居民一样平等享有政府供给的基本公共服务。“城乡一体化就是把工业和农业、城市和农村、城市居民与农村居民作为一个整体，全面综合规划，通过体制政策的改革，改变长久以来的城乡二元制经济结构，促进城乡社会事业发展整合，实现产业发展上的互补，保证国民待遇上的一致，让农民与城市居民一样享有同等的公共服务，达到整个社会的全面、协调、可持续发展。其不仅是思想观念的更新，还是政策和措施的改变；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是工业布局利益的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导①经济社会的持续发展受到了严重制约。农村社区建设是实现城乡一体化的要求和表现，为城市和农村的进一步融合奠定了坚实的制度基础，有利于促进社会的全面健康发展。在推进城乡一体化的过程中，政府的目光不再仅仅停留在城市上，而是延伸到农村地区，真正保障每一位公民平等的享有基本的公共服务，共筑社会主义和谐社会。①百度百科.http://baike.baidu.com/view/66464.htm.11方式和工作方法的改进。”改革开放以来，由于农村公共服务的缺失和不到位，农村 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例2青州市农村社区公共服务体系建设现状及存在的问题2.1青州市农村社区建设与公共服务的现状2.1.1青州市农村社区建设概况青州市地处山东省中部，潍坊市西境，为古九州之一。1986年3月，经国务院批准撤县设市。现辖4个街道，8个镇，1002个村委会。总面积1569平方公里，总人口90.1万。近年来，该市认真贯彻国家、省和潍坊市关于开展农村社区建设的指示精神，按照“因地制宜、合理布局，以城带乡、以工补农，典型示范、整体推进”的工作思路，从解决“有人管事、有场所办事、有钱做事、有章理事”等问题入手，大胆试点，积极推进，农村社区建设取得阶段性成果。全市8个镇、4个街道，1002个村，共规划建设农村社区62个，所有村庄实现了社区化管理。在加强组织领导、健全工作队伍、完善基础设施、建立健全社区服务体系的同时，青州市重点推行农村社区市场化运作，为农村社区建设注入新的活力。一是坚持统一规划，明确建设标准。每个农村社区服务中心既要有一站式综合服务厅、警务室、阅览室、文体活动室等公共服务设施，也要有幼儿园、卫生室、日用品超市、农资超市、农机维修、邮政通讯等商业服务设施。新建农村社区服务中心建筑面积不低于1000平方米，其中公共服务设施不低于200平方米。二是坚持政府投资与民间投资相结合，吸引社会力量参与农村社区建设。公共服务设施建设以政府投资为主；商业服务设施建设以民间投资为主，谁投资、谁所有、谁受益。三是坚持政府引导与群众自愿相结合，整合社区服务资源。市直有关部门负责制定鼓励扶持政策，引导各类服务项目向社区服务中心集中，增强社区服务功能。四是坚持新农村建设与农村社区服务中心建设相结合，避免重复建设。各镇、街道在新建农村居民点时，一并将农村社区服务中心纳入规划。并引入市场化运作机制，推动了农村社区服务中心建设。青州市农村社区正常运转后，在为民服务、维护稳定、促进发展方面发挥了积极作用，得到了上级党委政府和社区居民的较高评价，青州市也由此获得了“全国农村社区建设实验全覆盖示范市”的荣誉称号。12 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例2.1.2青州市农村社区公共服务现状2011年，青州市实现地区生产总值395亿元，年均增长13%。地方财政收入21.7亿元，年均增长22.3%，农民人均纯收入达到9870元。在这样一个经济和社会事业平稳较快增长的背景下，在上级政府对农村公共服务的高度关注和大力推进支持下，青州市的农村工作有了较快的发展，现代农业发展水平进一步提高，潍坊市级以上农业龙头企业发展到75家，建成6处市级有机农业示范园和15处镇级示范区，有机品牌总数达到109个。农民专业合作组织达到795家，流转土地面积26.5万亩，被评为全国粮食生产先进县和国家绿色农业示范区。农村公共服务也因此取得了显著的成效：农村基础设施建设如火如荼，全面完善农村道路、供水、供电等基础设施。投资5亿元，提升改造600公里镇村道路，实现乡道路面全部硬化，目前，农村公路总里程已达到1973公里。同时，按每1.5公里1人的标准配备养护人员300名，确保农村公路良好运行，全力改善广大人民群众出行条件，促进城乡统筹发展。推进农村饮用水安全工程，总投资1950万元，建设谭坊、高柳、弥河、何官等联村集中供水工程，有效解决53个村4万人的饮水安全问题，让更多农村老百姓吃上洁净卫生的自来水。农村电网改造升级工程高标准、高质量完成，投资1.7亿元,完成367个用电村的配电设施改造,增容、调配变压器535台,改造低压线路686千米,完成10.26万户用电设施改造,供电可靠性由改造前的98.52%提高至99.90%,电压合格率由改造前的98.5%提高至99.85%,农村配电网络布局更加合理,安全和经济性得到不断提升。完成农村住房建设和危房改造1.8万户，农村居民人均住房面积达到43平方米。推进城乡教育均衡化。青州市委、市政府把教育摆在优先发展的位置，制定出台了《青州市农村义务教育经费保障改革实施方案》，规定了“政府负责，分级管理，优先保障，逐年递增”的教育经费管理和保障体制。其中，2009年投入5000多万，专项用于新建、改建农村校舍；投入100万元，用于学校内部设施配备。继续实行农村学校教师绿色工程，将每年新考入的教师，优先充实到农村学校；探索实行城区教师与农村教师双向交流制度；“三支一扶”新教师全部充实到山区农村任教。近五年来，加大财政投入，先后投入1.3亿万元，新建农村学校50多所，新建、改建校舍16万平方米，办学条件进一步改善；实施农村学校教师绿色工程，将新考入的优秀教师80%充实到农村，有力推动了全市教育均衡协调发展。完善农村新型合作医疗和农村公共卫生服务体系，新型农村合作医疗保险实现全覆13 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例盖，基本药物制度全面实施，新农合报销封顶线提高到10万元。2008年正式启动基本医疗制度试点，制定了社区就医制度、社区基本用药制度、社区公共卫生服务制度、“大病”就医制度四项配套工作制度。试点内容为实现“双百双零”目标，即：社区卫生服务机构覆盖100%的居民；社区公共卫生服务项目覆盖100%的居民；居民社区卫生服务机构就医挂号零收费；社区基本用药零加成。投资2亿元加强市镇村三级卫生服务网络建设，实行卫生机构三级纵向联合，卫生服务能力不断提高。标准化卫生院建成率100%，标准化卫生所463处，建成率80%。坚持实施乡村卫生服务一体化，村卫生所实现了品牌化、标准化。积极开展社区慢性非传染性疾病的防治、妇女保健、儿童保健、老年保健、残疾人康复等工作，建立突发公共卫生事件相关信息及时报告制度。完善社会保障体系。认真落实农村居民最低生活保障制度，在实现“应保尽保”的基础上，逐步扩大保障范围，农村低保和五保供养标准逐年提高。加快农村敬老院建设，提高集中供养率，建立新的农村五保供养管理体制，提高供养水平，定期为五保对象查体，解决他们在就医方面的困难和问题，努力为五保老人打造环境优雅、功能齐全、温馨舒适的居住、娱乐环境，全市1331名五保老人实现了政府集中供养。大力发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为主要内容的社会福利和慈善事业，促进农村社会全面进步。新型农村社会养老保险全面推开，13.4万农村老人按月领取养老金。公共文体服务体系不断完善，以镇、街道文化中心工程、文化信息资源共享工程、广播电视村村通工程、农家书屋工程等为重点，加大投入，加强基层公共文化服务网络建设，其中，2011年，投资1900多万元，建成农村文化大院957处，建有综合文化站13个，文化信息资源共享工程社区基层服务站点827个。积极开展文化活动进社区、文艺演出进社区等系列文化活动，把舞台搭建到老百姓的家门口。完成有线电视数字整转，继续保持全国社会文化先进县称号。优化农机与农资供给。青州市坚持以农机大户为依托，充分利用购机补贴资金，把合作社购置重点机具列入优先范围，享受补贴，鼓励他们发展壮大规模，增强自身实力，促进了全市农机规模化、专业化和产业化经营，加快了小麦玉米机收、播种、保护性耕作等农机化新机械、新技术的快速推广应用。该市农机户达到63900个，农机化作业服务组织41个，拥有各类机械1680台套，合作社不断完善内部机制，规范运作，在农业生产中，充分发挥了集团优势，实行规模化运作，取得了很好的经济效益。在农资供应方面，推进农资连锁化经营，建设大型农资配送中心，发展乡村放心农资连锁店；规范14 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例改造300家乡村农资店，实现农资统一配送率达到100%；强化农资市场监管，严防假冒伪劣农资进入流通领域。进一步构建放心农资供应体系，保障农产品质量安全，维护群众切身利益。2.2青州市农村社区公共服务体系建设存在的主要问题2.2.1农村公共服务的投入不足由于农村公共服务的有效供给可以提高农民群众的综合素质，改善农民的生产生活条件，促进农村经济社会的可持续发展。因此，政府对农村公共服务的投入不足，必然导致农村社区公共服务的供给严重不足。“尤其是农村实行税费改革之后，这种现象显得更加严重。在实行税费改革以前，乡镇政府上可以通过‘统筹’和‘提留’方式取得供给公共服务的制度外资源。而税费改革后，制度外获得资源的空间大为缩小，在乡镇财力普遍不足的情况下，如果没有足够的财政转移支付，意味着某些农村公共服务的供①增的趋势，2006年至2010年分别为19.16%、21.79%、23.15%、27.63%、36.24%，但相对来说，农业支出在地方财政支出中的比重在逐渐递减，2006年至2010年分别为13.76%、13.34%、13.12%、12.87%、12.61%。由于市财力有限，虽然财政支农资金投入总量逐渐增加，但投入农业的资金增长率却低于同期全市固定资产投资的增长率，也就是说，农业投入的比重在下降。②2.2.2农村公共服务方式单一，影响质量和效率据调查显示，青州市农村社区公共服务主要由农民群众自己想办法解决，政府组织只是负责提供部分的公共服务，农村集体、企业和民间组织提供的公共服务也很少。一是国家所提供的公共服务与农民的实际需求相偏离。目前，占据农村公共服务供给主体地位的仍然是政府，其他供给主体几乎无法积极参与，从根本上难以满足农民群众的多层次需要。由于供给机制长期缺乏，而政府筹资渠道单一，供给农民真正需要的公共服务就显得力不从心。一直以来，农村社区公共服务都是由各级政府进行决策，农民群众在这个问题上没有选择权，导致了公共服务不能满足农民群众实际需要，浪费了公共服务资源。二是社会组织的作用发挥不充分，民间服务基本没有发展起来，造成了低效率。非①②边璐.我国农村社区公共产品供给研究[D].西安理工大学(2008):17.青州市地方史志办公室.青州年鉴2010[Z].北京:方志出版社，2010:61.15给必将减少。”从2006年开始的五年间，青州市地方财政投入农业的支出呈现逐年递 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例政府组织具有自愿、公益以及非营利性的特征，这些是政府组织所没有的。因而，非政府组织能提供符合农民群众需求的公共服务，实际上这些服务单独由政府是无法提供的。但目前由于青州市的社会组织的发展还不是很完善，缺乏公平有效的竞争机制，导致社会组织难以充分实现在农村公共服务方面的能力，发挥作用不是很明显。三是村“两委”的直接作用没有充分发挥出来。作为乡镇一级政府的补充，村“两委”肩负着不断加强农村公共服务的直接责任，起着提升农村公共服务的重要作用。但就目前的情况来看，其作用还没有得到充分的发挥。2.2.3农村公共服务体系不健全一是农村基础设施服务滞后、质量较低。近几年来，青州市逐渐增加了包括道路、水利、供电等方面的农村基础设施的投入，但城市的投入力度远远大于农村，由于农村的基础设施建设本来就落后，导致了城乡之间的距离越来越大。像道路等基础设施，农村已基本上达到村村通，但是道路等级标准相对较低；一些村的水利设施老化失修，且已超过使用年限；集中供水工程虽然启动，但覆盖面相对较小，有些村还喝没经过净化的井水；一些山区的农田灌溉措施跟不上，基本靠天吃饭；一些村庄的用电不正常，尤其是夏季，基本上超负荷运作，影响农民的正常用电。二是公共教育资源配置不合理。政府向社会提供的公共教育资源应合理分配，要做到城乡教育资源均衡发展。青州市的教育资源长期以来倾斜于城市，最终结果导致农村缺乏教育资源，很大程度上造成了城乡教育的不均衡和教育的不公平。明显的是，如果农村教育投入不足，农村学校就无法加强学校的基础设施建设，从而导致农村学校办学整体状况不尽如人意。由于青州市农村人口占绝大多数，因此，义务教育的主体在乡镇。但农村学校由于种种历史或地理条件的原因，造成了城市与农村之间以及乡镇与乡镇之间的教育资源差别较大。近年来经济发展较快的弥河镇，农村学校设备设施齐全。但某些经济条件差的乡镇，学校设施配套资金不足，甚至基本的设施器材都没有。近年来，青州市委市政府进行了一系列改革，已逐步缩小了城乡之间的教育差距，有力的促进了农村义务教育的持续健康发展。三是农村医疗卫生体系现状不容乐观。农村医疗卫生服务近年来已在农村公共服务的构成比重越来越大，这说明其对于维护农民的切身利益，促进农村社会的和谐稳定具有重要的作用。但是有的农村社区公共医疗卫生基础设施落后，服务水平低，看病难、看病贵的现象仍然存在，已严重制约了农村的进一步发展。由于种种原因，长期以来对16 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例农村投入的资金不足，一定程度上，影响了农村卫生室的建设，阻碍了城乡等值化的发展和农村卫生事业的提高，达不到人人享有基本医疗卫生服务的目标。另外，乡镇卫生院也对村级卫生室的投入和发展制定了各种管理制度，甚至连一些药品也由乡镇卫生院统一购批，这必然导致村级卫生室药品价格居高不下甚至药品断档缺货。四是农村社会保障服务还不是很完善。近几年来，青州市的农村集体经济有了较快的发展，城乡之间的距离在逐步缩小，这就造成了农村剩余劳动力的逐步转移，整个农村呈现出人口老龄化的现象，有的地方甚至出现了空壳村或留守村，这些地方急需由政府建立相对完善的社会保障服务体系。目前，农村五保、低保、新农合、生活救助等农村社会保障体系在保障范围、保障标准以及基金的管理方面还存在一定的不足。青州市的农村低保覆盖率为3.29%，最大程度的做到了应保尽保。2010年开始，农村低保的标准是每人1300元/年，刚刚高于全省标准每人1200元/年。在养老方面，农村留守的老年人大多数经济收入低，生活孤独缺照料，缺乏安全感与精神慰藉。五是农村文化的公共服务相对薄弱。公共服务基础设施相对落后，有的镇虽建有文化活动场所，却无法充分利用，闲置率较高，有的活动场所配置简陋，无法开展基本的文化活动；政府提供的公共服务（比如送下乡的图书）满足不了农民群众的需求；有的镇文化中心由于政府投入少，导致不能正常运转；文化队伍结构不合理，专业知识欠缺。六是农村就业方面的公共服务不足。随着社会的进步，越来越多的农村劳动力开始转向二三产业，这在一定程度上也成为提高农民收入的一个重要途径。实际情况是，农村就业职能、劳动力技能培训不足；劳动就业公共服务平台有待完善，仅有镇级劳动保障所，无法为农村劳动力提供就业指导等服务，存在农村劳动力分散与无序转移的状况；加上部分农民对土地流转认识不足，导致了农村就业服务严重滞后。七是混合型服务不是很到位。这类服务虽说由非政府组织实施，但缺少不了政府组织的管理。主要表现为：农机维修专职管理人员及经费不足，无法开展大型的培训活动；农机执法与监管力度不够，依法管理不到位，导致违法经营，侵害农民的合法权益。农资经营也没有形成连锁化，不能保障农资供应及质量，对经营者法律法规及农技知识方面的培训力度不够。2.2.4乡镇公共服务部门体制不完善目前，我国乡镇政府的公共服务部门设置还不是很规范，职能界限容易混淆。某些部门，属于管理者，也属于服务者，而且缺乏制度约束，导致政府服务功能异化，造成17 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例了有的部门依靠权力赚钱，忽视对农民提供服务的不良后果。家庭联产承包责任制实施以来，国家就开始探索建立一种公共服务体系使之与农民群众的需求相适应。但由于公共服务既要管理又要服务的特性，导致实际中存在机构职能不清、政事不分等弊端。理论上，应该直接把能够市场化的服务放到市场，只有提升不能市场化的服务的社会和政治地位，才能保证供给质量和数量。这就要求根据农村实际情况设置一种高效率的公共服务供给模式。”①2.2.5农村公共服务缺乏统一规划青州市农村公共产服务每年建设项目很多，但是有些服务项目只是根据政府部门当年的工作目标安排，缺乏合理有效的科学决策，导致了资金的分散，效果很不理想。某些时候，政府一些部门单位在提供农村公共服务时，部门之间缺少有效沟通，没有深入调研，制定一个长期的指导性计划，使得公共服务项目布点建设显得很分散。2007年，市文化局在王坟镇侯王村建立了“农家书屋”，2010年，民政局又在该村建成社区图书室，造成了公共资源的严重浪费。目前，农村公共服务供给资金缺乏有效整合，多个部门供给、多级政府供给与多次供给问题突出，该市何官镇南张楼社区，由于实施了中德合作土地整理项目，加上通过领导联系村等方式，能够同时获得省国土资源厅、市移民办等部门的资金补助，而有些镇村，多年来很少获得上级资助。由于公共服务的供给有限，方式又较松散，根本上难以满足农村社会的发展需要，一定程度上造成了农村公共服务结构的不合理性，最终导致新的不公。①盛荣.关于农村公共产品与服务研究现状的思考.[J].中国农业大学学报（社会科学版），2004（3）:4.18“ 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例3青州市农村社区公共服务体系存在问题的原因分析3.1城乡二元制的历史因素由于我国长期以来存在着“重工轻农”思想，导致了在公共服务方面一直实行着两种不同的制度。一直以来，国家为了推进工业化的进程，公共物品实行的供给制度一直不均衡，政府只负担城市的公共物品，农村公共物品却要由农民本身负担。这导致了城乡居民在公共服务方面的巨大差距。建国初期，解决人民群众的温饱问题是党和国家制定农业政策的最基本目标。但由于当时国际上工业化浪潮席卷全球，因而在新中国成立后30年间的“三农”问题是在国家工业化的战略目标下探索解决的。由于我国工业起步晚，加之农业剩余低下，国家为了保证工业的快速发展，“三农”只能服从服务于工业化。因此改革开放前的中国，国家工业高速发展，工业体系较为完整，但由于国家经济和社会的二元性制度，致使农村在生产和生活上与城市的差异越来越大。在这样的一种历史背景下，国家对农产品实行低价统购统销，为工业提供廉价稳定的原材料，因此，工业产品与农业产品之间的交换是不平等的。当时的情况，城市和农村之间的劳动力流动不自由，城镇居民与农村的农民在权利及发展机会上也不可能平等。尤其是从50年代后期，国家开始实行严格的户籍管理制度和城乡区别政策，限制农村人口进入城市，逐步形成了城乡分割的二元制结构。国家人为的把城市和农村分割为两个不平等的社会集团。计划经济时期，为了解决全国人民的温饱，保障工业原料的低价供应，“三农”问题的主要目的是实现农业增产。因此，这一时期的农民收入水平低，难以迅速提高生活水平。3.2政府公共服务能力不足乡镇政府是提供农村公共服务的主体，其提供服务时需要解决的核心问题是供给能力的大小。农村实行税费改革以前，提供农村公共服务所需的资金，绝大部分是各种摊派和收费。税费改革后，乡镇政府的财政管理体制变为“乡财县管”，乡镇政府能支配的拨付经费应经很少了。“农村税费改革后，由于与之相关的一些改革措施没能及时到位，虽然国家对此进行了一系列相应的配套改革，还是导致了基层乡镇政府财政周转不19 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例开。由于国家转给地方的财政难以弥补基层财政税费改革后的资金缺口，在很大程度上对农村公共服务的供给造成了一定的影响。”①另一方面，县级政府和乡镇政府的事权与财权结构存在一定的不合理性。“目前，我国财政是由下向上集中的体制，省财政向中央聚集，地方财政向省政府聚集。又由于事权划分与财政划分在某种意义上来说互不干涉，因此，基层政府承担的事权与其财政②农项目以及教育的费用给乡镇政府造成了巨大的压力。3.3农村公共服务的机制与农民群众的需求不相符农村公共服务的直接受益者是农民群众，他们是农村公共服务质量的最终评价者。因此，政府应根据农民群众的实际需求来提供农村公共服务。但是，由于政府的供给决策机制尚不完善，最终结果造成了其所提供的公共服务与农民群众的实际需求有偏差。乡镇政府一定要把公共服务的供给主体、数量、方式和方法搞清楚，否则，其所提供的农村公共服务必定与农民的需求相偏离，严重浪费公共服务的资源，从而丧失公共服务供给的有效性。3.4对基层政府的考核机制不完善目前，基层政府绩效考核的主要指标是地区生产总值、财政收入、招商引资等显性政绩。这就导致了乡镇政府必定会拿出更多的精力放到工业发展和增加财政收入上。乡镇政府往往为了政绩和利益，主要先完成上级的各项考核指标，然后才考虑农村公共服务受益者的利益。在农田水利、供水、交通等设施建设方面，上级有考核要求，且容易出显性政绩，像这类公共服务供给乡镇政府积极性高。但对于农村文化教育、医疗卫生等具有长期效益的公共服务，由于不容易出政绩，从而导致供给不足。新农村建设，需要的是全面发展，公共服务的完善关乎整个农村社会的稳定基础，但主要的资金往往投入到基础设施建设等硬性公共服务上，对农村社会保障等软性公共服务的投入则很少，从而造成了农村公共服务不合理的结构。①②黄静.西部农村公共服务供给制度创新研究[D].四川大学(2005):45.侯江红.农村公共产品的供求矛盾与财政支农的政策取向[J].经济问题探索，2002(l):121.20极不平衡，这种不平衡成为了基层政府财政困难的体制性诱因。”每年用于农村的支 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例3.5农村公共服务定位不清目前，乡镇政府的中心工作一般以招商引资、计划生育、信访稳定等实行一票否决的事情为主。虽然近年来中央连续出台了发展“三农”的文件，乡镇政府也认识到了重要性，但诸如农村教育、医疗卫生、社会保障等公共服务仍然难以得到乡镇政府的应有重视。另外，农村公共服务存在多部门领导的问题。比如在农村社会保障中，民政局负责社会救济这方面，人社局则负责新型农村养老保险方面的事情，卫生局是负责新型合作医疗方面的事情，多部门领导的结果很容易造成各主管部门推诿扯皮甚至争权夺利。目前，对政府农村公共服务的供给行为没有形成有效地监督，存在监督不力与权责不清的现象，甚至造成政府行为的错位。有的镇在农村社区建设中，整理出来的土地往往被用于能快速增加乡镇的财政税收的工业项目等。3.6公共服务主体过于依赖政府青州市镇与镇之间的经济、社会发展存在一定差距，各镇村与村之间的状况也不尽相同，加之农民对农村公共服务的需求存在多样性，这一切都决定了农村公共服务的供给方式必然要有所不同。但多数基层政府受财力、人口数量等多种因素的影响，其提供的公共服务必定难以满足全部人群。“公共服务在一定意义上虽说是政府的基本职能，可也不仅仅只是政府的行为。目前我们要解决的问题是，如何调动各方力量，使政府部门和社会组织相得益彰，逐步形成一个政府主导、市场化运行、农民群众积极参与的运①化供给。但实际上，“基层政府部门在实行市场化运作的过程中，疏于良好的组织管理与协调，没有为市场化运作提供较宽广的市场、良好运行的平台操作以及扎实有效的一②快市场微观经济组织建设的发展步伐，进而全面的促进农村公共服务体系的发展，逐步建立起多元化的农村公共服务体制。①②唐铁汉、袁曙宏.公共服务创新[M].北京:国家行政学院出版社，2007:28.苏时鹏.转型时期农村公共产品供给体制研究[D].福建农林大学(2006):69.21行机制。”也就是说，在提供农村公共服务时，政府要引入市场竞争机制来进行市场系列保障措施。”由此看来，政府需要创造形成十分良好的外部和内部环境，逐步加 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例4国内外农村社区公共服务体系建设的成功经验分析4.1国外农村社区公共服务体系建设探析西方许多国家关于农村公共服务体系建设有了较深入的研究，建立了系统的理论体系，并在实际应用中得到了很好的发挥，且从中积累了丰富的经验与做法。4.1.1美国的农村公共服务体系建设1996年，美国的佛里德曼在“中心到外围”理论中，对区域或城乡之间发展不均衡的内在规律进行了阐述。美国农村主要实行农业保险。美国政府针对主要农作物、农业总收入、牲畜、巨灾等方面制定的保险体系，采用收费价格低、补贴优惠高的方法。在农业基础设施建设方面，美国联邦政府和州政府投资兴建的农业发展项目主要是规模较大的，地方政府负责的项目则规模居中，农场主个人负责的项目是规模较小的，所有项目在地方政府的监督下依法进行管理与经营。在农村义务教育方面，联邦、州和学区三级政府共同分担公立中小学义务教育的经费。在农村社会保障方面，联邦政府农业部食品和营养局负责援助低收入农户等特定人群所需的食品救助、营养补贴等，各地慈善机构也参与免费提供。美国政府一直注重推广有关农业方面的教育、研究和技术，联邦农技推广局、各州农业技术推广站、县推广办公室、农学院构成了其农业推广系统，所需经费由联邦、州和地方政府按比例共同承担。4.1.2韩国的农村公共服务体系建设韩国通过新村运动，农村基础设施有了明显改善，城乡一体化进程得到了加快，农村公共服务的供给效率得到了提高。韩国政府高度重视农民的本身利益，对农村基础设施建设、农业科技推广和教育等农村公共服务按顺序分阶段逐步提供。韩国政府的基础教育政策按照先农村后城市的原则，优先扶持农村教育，并于1949年实施了小学义务教育，2002年实施初中义务教育。韩国的医疗保险实行强制，农村从1988年开始就逐步实行了强制性医疗保险，经费政府与个人各承担一半，处于贫困线以下的农民则由政府提供医疗救助。4.1.3日本的农村公共服务体系建设日本重视农业立法的农业保护政策，将农业保护政策纳入了农业立法范围，涉及农村土地整理、土壤改良、农业技术更新、农业灾害补偿等方方面面。大力促进农协组织22 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例的发展壮大，农协组织由农民自愿加入，以发展农业劳动生产力，提高农民地位，加快经济持续发展为目标。日本政府建立了职责明晰的公共服务供给体制，农村义务教育财政体制城乡统一，实行地域性农村社会保障制度，农民与城市居民享有一样的社会保障服务。日本还比较重视由政府部门统一组织和指导的农业教育推广。4.1.4印度的农村公共服务体系建设印度政府只提供最基本的农村公共服务，随着农村公共服务需求的日益增加，印度政府没有办法满足农村和农民的需要。印度政府财政的投入主要放在农村基础设施建设等方面。在义务教育方面，印度的小学教育免费，条件较好的地方，中学教育也能够免费，基础教育的投资和师资的招募由中央政府与邦政府负责。在医疗保障方面，国家提供免费医疗服务，不管是农民还是城市居民都一样能够平等的享受。印度农村公共服务供给的主要特色是农村发展项目，即政府专门出台的阶段性发展措施，项目针对性强、扶贫性质强。4.2国内农村社区公共服务体系建设个案分析为推动社会主义新农村建设的快速发展，针对农村公共服务方面，我国政府制定了一系列政策，采取了一系列措施，内容包括基础设施建设等“硬性”服务，也包括教育医疗、社会保障等“软性”服务。我国的农村公共服务体系建设也取得了一定的成绩，改善了农村的生产生活质量。2008年，广东省率先实行城乡基本服务均等化，建立起基本公共服务多元化供给机制，实现了省内各地区城乡等值化发展。尤其是近年来，广东省各单位各部门以城乡等值化发展为目标，按照建立公共财政基本框架的要求，优化财政支出结构，加大对农村地区公共服务在公共教育、医疗卫生、社会保障等方面的财政投入，促进了城乡一体化发展。在公共教育方面，全省实现免费义务教育，农村贫困家庭学生义务教育阶段，继续提高生活费补助标准；在公共卫生方面，以基层卫生院为中心，提供快捷方便的救治和转诊；在文化体育方面，做到了镇上有综合性文化中心，村里有文化广场或文化活动室，建成“农村十里文化圈”，实现群众免费享受各种公益性文化服务；在生活保障方面，将农村困难家庭全部纳入低保范围，应保尽保；在医疗保障方面，提高新型农村合作医疗的补助标准，基本实现社区卫生中心全覆盖。23 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例辽宁省因地制宜，从实际条件出发，进行了有益的探索。探索中脚踏实地，量力而行，讲求实效，不搞劳民伤财的形象工程。大力发展现代农业，充分开展校企合作、院企合作，着力推广提高农业效益的技术，促进绿色农业、可持续农业的发展。加大政府对新农村建设的支持力度，坚持以人为本，塑造新型农民，积极探索土地制度改革和农业生产经营制度改革。江苏省太仓市坚持准确定位，分类指导，统筹兼顾，强调规划的导向和调控作用，积极推进城乡规划向农村延伸。大力推进高效农业规模化，启动高效农业示范村和高效农业示范基地建设。创新体制机制，依据富民强村的政策框架，出台了许多相关文件，制定了相关措施，切实围绕太仓市的水环境治理、农田整理、村庄整治、农村绿化等方面，坚持建管并举，加大工作力度，努力突出农村公共服务建设的开创性，农村生态环境面貌明显改善，实现了农村社会人与自然的和谐发展。4.3国内外农村公共服务体系建设对青州市农村社区的启示4.3.1发挥政府的主导作用不论是农村基础设施等“硬性”的公共服务，还是教育卫生、社会保障等“软性”的公共服务，都离不开政府政策、财政及市场力量的大力支持。无论是经济发达的美国，还是经济不发达的印度，都是政府在农村公共服务中承担重要的责任。我国在推进城乡一体化进程中，广东、江苏、浙江等地在农村公共服务供给上都给予了充足的资金支持，充分发挥了主体的作用。我国已进入“工业反哺农业、城市支持农村”的新时期，政府比其他的社会组织更易掌握大量的信息和资源，所以要合理地角色定位，支持农村公共服务的供给，促进城乡协调发展。4.3.2要重视基础教育、医疗卫生等“软性”的公共服务供给“我国新农村建设的最直接的目的就是大力发展农村社会的生产力，具体来说，就是逐步有序的改善农村社会的生产、生活环境，不断提高农民群众的综合素质，促进农①务与农民的切身利益密切相关，在经济发达的美国、日本，其由政府供给，在欠发达的印度也由政府供给。我国在农村社区建设的过程中，要切实保证社会的资源倾斜于农村，真正实现城乡的统筹发展。近年来，广东省已实现了硬性公共服务向软性公共服务的重①郑则文.社会主义新农村建设与农村公共服务有效供给的思考[D].南昌大学(2007):51.24村社会全面健康和谐发展。”以教育卫生、社会保障等服务为核心的“软性”公共服 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例心转移。这就告诉我们，对农村社区公共服务的供给应优先考虑基础教育、医疗卫生和社会保障等“软性”公共服务。4.3.3大力发展农村合作组织农村合作组织以农民为主体，相对政府来说，更明白自身在公共服务上的需求，起着对政府公共服务有益补充的作用。作为受益的一方，农民群众主要通过农村合作组织代表和维护自己的利益。日本“农协”的成功，也表明了政府对农村合作组织扶持的重要性。因此，基层政府应推动农村合作组织建设，对其提供支持，发挥他们在农村公共服务中的作用。4.3.4要积极推进科技成果的转化不论美国、日本还是印度都利用其完善的农业教育体系以及稳定的技术推广体系，大力促进了农业科技的不断向前发展。因此，应强化科技支撑作用，保证最新的科技成果能够应用于农业生产。4.3.5加强支农政策制定力度基层政府要根据地方实际科学制定公共政策，不能机械地执行上级政策。成都市在推进城乡城乡等值化的进程中推行的“农村产权制度改革”就是符合当地实情的政策，给农民以生产要素的自主支配权限，实现了城乡居民平等享受公共服务。因此，政府制定的政策首先要注重满足人民群众的需要，并根据情况适时调整和完善政策。25 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例5完善青州市农村社区公共服务体系建设的对策农业是国民经济的基础，农村生产分散，自然风险与市场风险相互交织，农村社会生活依赖于农村公共服务。因此，农村社会的发展需要有充足有效的农村公共服务供给，来满足不断提高的农民群众的生产、生活水平。市场化的程度越高，农村社会的生产生活就越依赖于农村公共服务。当前，青州市正处在经济发展的转型期，农村社会的经济有了快速增长，这就要求农村公共服务体系建设也要相应的发生变化。因此，要完善青州市农村社区公共服务体系建设，本文认为要从体系的构建、政府的主导、市场的创新、社区功能的提升等方面着手，去探索寻找出一条适合青州市农村社区公共服务供给的路子。5.1青州市农村社区公共服务体系的构建原则5.1.1坚持系统性原则农村公共服务体系的责任主体是政府，权利主体是农民，服务载体是各种非政府组织，他们之间是相互联系、相互作用的统一的整体，具有系统性，不能根据社会的进步而发生本质改变。5.1.2坚持以人为本党的十七大报告中明确指出，“科学发展观首先要发展，其核心是以人为本”。推进农村社区公共服务体系建设，首先要坚持“效率”的原则，维护好广大农民群众的根本利益。还要营造一个公平公正的社会环境，真正把国家提供的公共服务让更多的农民群众享受到。切实做到“一切为了群众，一切着眼于群众，一切服务于群众。”建立农村社区公共服务体系，要把农民群众满意不满意作为检验工作的首要标准。所以，推进社区建设，要把以人为本的理念贯穿于各项工作之中，全心全意为社区群众服务，还要与社区群众互动，充分发挥群众的积极性和创造性，共同推进农村社区建设。5.1.3坚持因地制宜农村社区公共服务体系建设包括以基础设施建设等为主的硬性公共服务和以农村教育、医疗卫生、社会保障等为主的软性公共服务，其顺利推与否进关系社会发展的全局。青州市各乡镇之间、村与村之间的情况有所不同，因此，在推行农村社区建设的过26 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例程中，不能搞一刀切，不搞形式主义，要坚持因地制宜的原则，从实际工作出发，科学规划，突出区域特色，有计划、有步骤地稳步推进，逐步走向农村经济发展，农民生活富裕的道路。5.1.4以农民需求为导向农村社区公共服务体系建设要以农民的需求为导向。我国在市场经济以前，农村公共服务的提供一直是由政府直接确定，实施中不关心农民的需求状况，因而导致了农村公共服务资源的大量浪费。所以，要保证农村公共服务的有效供给，政府角色必须实现转变，根据不同时期、不同地方农民的需求偏好，来准确确定需要提供的公共服务，并使之真正满足农民群众的需要。5.1.5坚持公平合理公平是和谐社会的基石，是农村社区公共服务体系建设的重要原则，社会公平的基本内容之一就是每个公民都有平等享受公共服务的权利。农村公共服务供给资源分配不均容易导致公共资源配置效率下降，影响社会的公平合理。由于城乡二元制的公共服务农民长期自我供给，违背了公平原则。农村公共服务体系建设过程中，基层政府要维护和促进农村公平合理，这样才能进一步缩小城乡差距，全面促进农村经济社会的稳定发展。但是青州目前正处于经济转型期，没法做到城乡绝对均衡。因此，要确保农村公共服务供给的有效性，基层政府要立足实际，量力而行，承担起农村公共服务供给的责任。5.2强化政府的主导作用5.2.1明确政府在农村公共服务中的责任一直以来，我国城市的公共服务供给的主要方式是通过政府来实现，而农村的公共服务供给却是由政府和农民来共同提供的。自新中国成立后，农民和城市居民都认真履行国家的各项义务，他们却从未同等享有过国家提供的公共服务，农民群众的辛勤付出得不到应有的回报。农村公共服务供给的短缺，阻碍了农村经济社会各项事业的发展。尤其是，农村实行税费改革以后，经济体制的综合配套改革开始了，农民负担减轻了，农村社区建设则把重点放在推进政府公共服务的延伸上。但由于农村的生产和生活过分依赖于掌握公共财政的政府，所以说，政府是农村公共服务最主要的责任主体。“政府作为国家意志的执行者，也是公共服务最后的诉求者，即在其他供给机制全部失灵的情27 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例况下，政府也需要进行补救，保证正常和持续的供给。而各级政府需要明确在农村公共服务供给体系中，政府可能不是唯一的供给主体，但却是唯一的责任承担者，无论社会①效率的公共服务，并以此来实现农村社区经济社会各项事业的协调发展。基层政府直接提供公共服务给农民群众，是国家财政体制的基础。与农民生产生活密切相关的诸如道路建设等基础设施类的公共服务，谁受益，公共服务就应由谁提供。“而那些属于主要利益外溢的公共产服务，如对国家经济发展和全国人民生活有影响的农业生产基础设施建设、基础教育、民兵训练、优抚等，则不应由乡镇来承担，而应是②大多数乡镇受财力所限制，很难提供较好的公共服务。因此，像教育卫生、社会保障等方面的公共服务应以县级供给为主，并适当加大县级政府提供农村公共服务的作用，确保将农村公共服务落到实处。5.2.2建立科学的农村公共型财政体制，加大对农村社区公共服务的投入基层政府提供农村公共服务的最直接的措施就是财政投入。农村社区的建设需要各种农村公共服务，也就是说需要大量的财政投入其中，因此，基层政府要建立科学的农村公共财政体制，并有效发挥其作用。要不断完善公共财政体制，调整财政支出结构，构建地方税体系。青州大多数的乡镇政府税源薄弱，虽然地方财政收入逐年上升，但支出却在逐年增大，且增幅大于财政收入，相对来说，地方财政对农村公共服务的供给力减弱了。因此，在明确事权和财权的基础上，要建立覆盖农村的公共财政制度，赋予地方更多的税收管理权限。同时，增加对农村公共服务的资金投入，重心转移到基础设施建设等农村公共服务上。近年来，青州市重新跨入全国百强县，财政收入有了较大的增加，建议公共财政继续向“三农”倾斜，向农村延伸覆盖。增强市政府的主导作用，增加教育、卫生等事业经费，保证支农资金稳定增长。同时，完善财政支出结构，使资金更多的投向农村教育、医疗卫生、社会保障等软性公共服务领域。①②董迪.农村公共服务体系建构中的政府角色转型一以浙江省为例[D].浙江大学(2008):55.张慧萍.我国农村公共服务体系:审视与重构[D].华中师范大学(2006):41.28发展什么阶段，政府都将始终承担这个责任。”青州市政府要考虑的就是怎样提供公平、更上一级的财政。”现实情况是，税费改革后，农村的“提留”等农业税全部取消了， 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例5.2.3建立科学的考核机制目前，上级政府对下级政府的考核指标主要是经济指标，因此，绝大多数基层政府都是以经济建设为中心，把工作重心放在经济发展上，即GDP的增长。这样的结果就是基层政府的经济职能继续增强，而公共服务职能却得不到提升。因此，要改变以经济增长为硬性指标的绩效考核机制，牢固树立以人为本的理念，逐步建立以公共服务为导向的考核体系，不仅要将社会经济发展指标纳入考核体系，还应包括教育卫生、社会保障等“软性”的公共服务指标。“在农村公共服务领域内，对政府政绩的评价具有两重性。一方面，从直观考察看最不容易短期内出成绩，或者是出了政绩也是难以直接测量的；另一方面，这个领域的①这种现状，应将农民的满意度作为对政府的政绩评价之一。农民群众可通过政府门户网站或政府公共平台等渠道做出满意度评价，督促政府提高公共服务的认知度，进一步提升政府的服务水平。5.2.4全面整合各类支农资金我国目前能提供农村公共服务的农业、国土、民政等部门都有资金预算用于支农，应该说资金来源很宽广。实际操作中，由于各部门服务重点不同，支农的财政预算安排比较分散，加之部门之间职责不清，存在多头管理的现象，这就造成了投资的方向、范围、内容等方面的重复和交叉，“好钢没用在刀刃上”，导致支农资金的使用效益难以充分发挥。目前，政府公共财政覆盖农村的力度在不断加大，范围也在不断拓宽，要着力提高支农资金的合理使用效益。基层政府安排的基础设施建设等硬性公共服务以及农村教育、医疗卫生、计划生育、文化建设等软性公共服务所需的涉农项目资金，一律纳入整合范围，重点用于农村社区公共服务供给，确保用途不变。同时，基层政府应将新农村建设涉及的科教文卫、社会保障等各类资金，集中整合，全部用于农村社区服务中心建设，全面实现政府公共服务全覆盖。①刘春苗.基层政府农村公共服务状况调查研究[D].重庆大学(2007):36.29工作比较容易造假，或者说也容易出成绩，在许多时候可以直接编造数字上报。”基于 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例5.2.5全面提高农业从业人员素质开展农技推广是农业从业人员的职责，基层政府应制定切实可行的措施，对农业从业人员开展综合培训，提高其综合素质，全面促进农村社会科学和谐发展。农村经济要发展，农民要致富，就必须提高农业从业人员素质，发挥他们的优势，为推进新农村建设提供智力支持。基层政府应搭建好就业平台，引导高校毕业生服务农村。完善激励保障机制，提高待遇，把高校毕业生安排到合适岗位上，做到“学有所用”，“人尽其才”，全面促进农村社会发展。5.3创新市场机制，调动市场积极性由于政府的财力有限，无力提供所有的农村公共服务，因此，农村公共服务不能只由政府提供，而应是多元化、全方位的。又由于政府在公共服务中没有竞争、效率低下，而市场主体为了追求利润，更加注重创新，服务效率更高。所以要进行市场多元化探索，有效提高农村公共服务的供给。5.3.1建立多元化公共服务供给体制政府提供的公共服务从某种程度上说是一种政治行为。市场主体供给的公共服务注重个体的差异，面向部分而非整体，能够适当提供部分公共服务职能，对政府公共服务起到很好地补充作用。因此，基层政府建立的多元化公共服务供给体制，应以政府供给为主，其他供给主体共同参与，采取积极措施鼓励市场力量参与农村基本公共服务。对于道路、水利建设等这类投资大、收益低的农村公共服务，吸引力小，市场参与的可能性小，应由政府参与。对于农产品供销、医疗卫生等农村公共服务可由市场进入，实现农村公共服务供给的多元化。同时，要制定各种优惠政策，提高私人组织和企业参与农村基本公共服务的积极性。5.3.2大力发展农村专业合作组织农民获得的公共服务有两部分，一是政府提供的基本公共服务，二是各类农村专业合作组织等非营利组织提供的专门的公共服务。事实证明，农村专业合作组织通过不断创新，有力的推动了农村经济的健康快速发展。青州市的农村社区需要成立各类农村专业合作组织，以促进农业产业结构的调整。30 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例青州市坚持“农民为主、政府扶持、多方参与”的原则，按照“一村一品、多村一品、一品一社”的工作思路，改造和提升传统产业，做大做强优势产业，形成了一批以大棚蔬菜、畜牧养殖、蔬菜保鲜、农机互助等为主的专业合作社。各合作社通过“合作社+基地+农户”、“龙头企业+合作社+基地”等运作模式，实行统一技术指导，大面积推广使用新技术、新品种和标准化生产，推动了农业的产业化经营，为农村经济发展和新农村建设注入了新的经营机制，增添了新的活力。青州市农村专业合作组织的发展还处于起步阶段，离“农业增效、农民增收”的要求还有一定的距离。政府应加大财政专项扶持力度，扶持农民专业合作社建设生产基地。同时，加强农业综合技术指导，确保农民专业合作组织发展壮大。5.3.3强力推进土地流转农村要发展、要稳定，就必须要深化农村体制机制改革，成都在推进城乡一体化的过程中，推行了“产权制度改革”，青州市完全可以借鉴。根据实际推进农村土地流转，促进农业产业化经营，进一步提高农民收入。2008年，青州市按照“依法、规范、有序”的原则，开始进行农村土地流转试点，并建立了有形市场。事实表明这是与青州市农村社区建设形势相适应的。该市何官镇的南小王村面积80亩，通过土地增减挂钩，对腾出的宅基地进行整理复耕，有效整合、合理配置土地、公共设施等各种资源，整村搬迁后可节约土地60亩。这样可以在国家加强宏观调控，对耕地实行严格保护的大环境下腾出大量土地用于招商引资、发展商贸服务业等二、三产业，繁荣经济，增加就业，提高村民生活水平和质量，开辟经济发展新的空间，为村民创业、经商、就业等提供政策优惠和环境支持。通过积极实践，大胆探索，本着依法自愿有偿的原则，青州市规范形式，推行了土地流转，逐步形成了四种流转形式：一是股份合作流转。在规范成立合作社的基础上，农户以自有土地的多少，折合股份加入合作社，实现了入社社员利益的最大化；二是农户间自由流转。主要是邻里、亲朋间进行流转；三是租赁流转。农民以租赁的方式进行流转；四是联营流转。以“公司加农户的形式流转”，或者“公司加合作社加农户”的形式流转。通过多种形式的流转，极大地激发了广大农民参与土地流转的积极性，有效地促进了规模化经营。同时，积极开展政策性农业保险，进一步提高农民抵御市场风险的能力。31 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例5.4完善社区功能近几年来，青州市通过开展农村社区公共服务，通过修建道路、改造危房等基础设施的改善，使农民可以享受到完善的公共服务。但是，农村社区服务设施还不够健全，农村公共服务供给能力还有欠缺。因此，要充分整合各项涉农资金，加快农村社区综合服务中心建设，为广大农民群众提供完善的公共服务。5.4.1搭建农村公共服务体系平台乡镇政府作为我国行政体系中的最基本的政府组织，承担着管理农村事务的职责。2008年，青州市实行镇街道编制机构改革，三办六中心一所”成为公共服务机构的主要设置模式。但是，乡镇政府的中心工作往往围绕上级的硬性指标开展，抽不出精力和财力从事农村公共服务。青州市通过建立农村社区服务中心，很好的解决了这一问题。社区都统一建设“一站式”服务大厅，设立了文化体育、计划生育、涉农服务、经管审计、规划管理、医疗卫生、社会保障等基本服务窗口，民政、社会保障、计生、农业补贴等服务延伸到社区，实行一站式服务，有效提高了农村公共服务的供给。5.4.2明确重点，拓宽服务内容农村公共服务体系建设的顺利进行，需要我们务必要以农民群众的实际需求为出发点，着力解决农民群众普遍关心的教育卫生、生活保障等热点难点问题，进一步明确农村社区公共服务的重点。5.4.2.1合理分配教育公共资源实现教育持续发展、确保教育公平的关键是公共教育资源的合理分配。长期以来，公共教育资源过多的倾斜于城市，造成了农村教育发展的落后。但是，农村教育事关社会主义和谐社会的构建，全社会要充分认识并妥善解决好农村教育问题。①一是重点加强农村义务教育。改善农村学校办学条件，建立健全学生资助体系，真正做到平等就学。鼓励发展民办幼儿园，保证农村孩子接受三年学前教育。加强农村骨干教师的培训，优化农村教师队伍素质，加大农村教师的交流力度，做到城乡教师发放①黎熙元.现代社区概论[M〕.广州:中山大学出版社，1998:139.32“ 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例统一标准的工资。二是加大农村教育的经费投入。以奖代补对学校实行奖励，提倡社会力量捐资办学，开展捐资助学，尽一切能力不让一个孩子退学。5.4.2.2健全医疗卫生体系随着医疗体制改革的逐渐深入，老百姓看病难、看病贵等问题也越来越突出。建立新型的农村医疗合作机制，提高医疗补助，是各级政府的责任。基层政府要建立健全医疗制度，不断提高医疗卫生的服务能力，保障农民群众的身心健康。要继续提高新农合筹资标准，确保全部参合。要进一步提高乡镇卫生院的服务能力，逐步在农村社区成立卫生服务站，提高农村整体医疗卫生服务能力。重点做到:强化培训机制，提高医疗技术水平，增强服务意识；共享城乡公共医疗卫生资源；大力建设符合标准的村卫生室；完善市场监督体系，彻底解决好老百姓看病贵、看病难的问题。5.4.2.3加强公共文化服务农村文化是社会主义建设的重要组成部分，对于丰富农民群众的文化生活、促进农村的稳定与发展具有重要的意义。基层政府应该充分发挥文化活动阵地的作用，深入推进文化信息资源共享工程，加强乡镇文化中心以及村文化室等方面的建设，并充分利用其开展形式多样的文化活动，加快社会主义新农村文化建设步伐。基于此，青州市进行新农村文化建设的主要任务是开展精神文明创建，加强公民思想道德文化及科学教育文化的建设，满足农民的精神文化需求。5.4.2.4加强农民劳动技能培训利用社区中各类农村学校和现代远程教育资源，多形式、多渠道开展农民教育，通过实施绿色证书工程、新型农民科技工程、新型农民创业工程、农村劳动力转移工程等四大培训工程，培育出一批技术型、技能型、管理型、知识型和现代型的新型农民,提高农民素质，提升农民的致富能力。5.4.2.5加强生产生活服务要采取多种形式，比如：投资入股或合作经营等，在农村社区按照“谁投资、谁受益”的原则，进行便民超市等服务项目的建设，为农民日常生活提供方便。还可根据实33 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例际情况，建立农资交易市场，统一销售农业生产资料，促进农业生产的持续发展。5.4.2.6完善社会保障服务胡锦涛总书记在党的十七大报告上明确提出，“建立对城乡居民社会保障体系的全覆盖”，“要加强老龄工作”。因此，基层政府要根据实际，开展农村社区养老服务，充分利用敬老院，解决好农村老人的养老。大力推进新型农村社会养老保险工作，通过社区服务中心的社会保障窗口为农民办理参保登记、保费征缴等业务，为农民群众提供方便。同时，基层政府要适当地从财政收入中提取一部分资金，进一步提高救助标准，用于农村五保供养、低保救助、贫困残疾人等弱势群体的救助。总而言之，要综合运用各种方法和手段来推进农村公共服务这一庞大复杂的体系。本文所提到的一些意见和建议对于推动城乡等值化发展，改善农民的生产生活条件具有重要的意义。通过农村社区这个平台，不仅改善农村基础设施建设的硬环境，而且改善农村教育、医疗卫生、社会保障等软环境，同时将城市较发达的文明带入农村，真真切切让农民群众享受到社会进步带来的丰硕成果和公平公正合理的公共服务，让农民真正融入城市的生活，这才是推进农村社区建设的真正意义。34 农村社区公共服务体系建设研究——以青州市为例结语改革开放30多年来，我国工业经济得到了快速发展，国家已经具备了雄厚的经济实力。特别是党的十七届三中全会以后，随着“工业反哺农业、城市支持农村”方针的提出，“三农”问题被摆上重中之重的位置，这对农村社区公共服务体系建设也是难得的发展机遇。以充分的理论为基础，丰富的实践为背景，开展农村社区公共服务体系建设，是社会发展的必然要求，对加快现代农业产业的转型、促进城乡等值化发展、建设社会主义和谐社会具有十分重要的意义。系统而全面的对国内外农村社区公共服务体系建设进行研究的目前还不是很多，本文也仅对青州市的相关数据进行了定量分析研究，这不能够全面的反映各地农村公共服务体系建设的共性。鉴于本人在知识的灵活运用、资料收集的经验等方面还有一定的欠缺，本文在内容研究的深入程度上也还有着些许不足和缺点，值得再进一步深化。下一步，随着相关政策的出台，新的农村社区建设很有可能会出现新的变化与要求，这也有待于更加深入的研究。青州市农村公共服务的供给不足，城乡发展不协调。虽在农村公共服务体系建设中角色定位正确，采取的措施也很得力，但整体上缺乏创新，尤其是在政策的制定和执行中过于谨慎。下一步，应结合实际，突破重点，找准切入点，全面促进农村社会的持续发展。笔者认为，青州市应该结合实际，不断创新公共服务供给体制，确保优先提供农民迫切需要的公共服务，以实现城乡等值化发展。同时，使公共财政倾斜于农村，大力采用市场化运作模式，发展壮大农民专业合作社等民间组织，逐步形成以党委政府为领导、由民政部门牵头、所在社区负责、社会力量大力支持、农民群众积极参与的整体合力，推进青州市农村社区公共服务体系建设的稳步向前。相信经过青州90万人民的共同努力，一定会全力完善农村社区公共服务体系，把农村社区建设成为组织机构健全、队伍结构优化、医疗卫生便利、基础设施完善、管理服务有序的活力与实力并存的现代化和谐社区。值得一提的是，基层政府要明确自己的角色定位，坚持以人为本的基本原则，努力建设成为一个职能清晰、目标明确、权责分明、公平合理的服务型政府。唯有这样，才能形成强大的凝聚力，广大的农民群众才会更加信赖、理解和支持政府。唯有这样，我们的国家才能全面实现城乡一体化发展。35