美国农地征收制度框架与宪法准则及启示

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1、美国农地征收制度框架与宪法准则及启示文章基于美国农地征收的制度框架作为切入点，分析了美国农地征收中制度的宪法准则与管制性征收及其补偿机制，并针对我国当前在推行新型城镇化道路中农地转征收制度的不足，借鉴美国农地征收制度的一些经验，对我国农地征收制度的改革与重构提出了一些相关的建议。美国是世界上第一个以宪法的形式确定农地征收的国家，在美国宪法第五修正案就明确规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由与财产，非依公平补偿，不得征收任何私有财产或土地为公共使用。”第五修正案以最高法的形式确认了农地征收的基本原则与精神，这个制度设计至今已经有了200多年的历史，是美国农地征收制

2、度中的最高规则。美国联邦及各级政府依照宪法第五修正案比较好地设计了农地征收制度，征收者与农地所有人对簿公堂的情况较少。而我国与美国相比却是另一番景象。国土资源部在2013年发布的一组统计数字中表明，仅2013年上半年我国农民或农村集体组织上访到信访部门的关于征地纠纷、违法拆迁的情况占到了上访案件总数的80%，这显然是一个惊人的数字，在这80%的案件中有一半涉及到征地纠纷，有90%涉及到征地拆迁补偿安置问题。在当前我国新型城镇化发展过程中，因征地发生纠纷引发的群体性事件占到全部群体性事件的60%以上，对新型城镇化的进程及农村地区社会稳定造成了不利影响。因此，从构建和谐社会的角度看

3、，美国成熟的征地市场机制及良好的征地法治机制值得我们借鉴与学习。美国农地征收的制度框架美国的土地有公有与私有之分，公有土地包括为联邦政府、州、县及市政府所有，但这部分土地在今天占有的份额不大，不到20%，而且份额随着土地的自由买卖在不断减少，其他的土地皆是归私人所有。但在美国建国初期，绝大部分的土地都是归各级政府所有①，在19世纪西部大开发及后来的土地大流转运动中，政府所有的大部分土地均卖给了公民个人，美国各级政府认为土地的私人所有及自由流转能够提高人们生产的积极性，土地作为一种生产资料，既可以带来生产收益，还可以带来资产增值，资产增值必须在交易、流通过程中才能实现。在城市化进

4、程中，随着城市规模的扩大，势必有大量的私人拥有的农地被占用，这就是农地征收制度的由来，在农地征收过程中，绝大部分的城市化用地均是与农地拥有者之间自由交易完成的，只要是规划合法及符合法律规定，政府不会干预这种自由交易的征收行为。但有时为了应对市场失灵及重大公共利益的需要，政府会主动征收农地及其他私人土地。按照联邦宪法及其他法律，政府的土地及不动产征收权主要有三种形式：基本征收权(EminentDomain)、狭义的警察权(PolicePower)及管制性征收权(RegulatoryTaking)。美国农地征收制度的宪法原则“公共使用”目的原则。公共使用是美国征收制度的前提原则，只

5、有为了公共使用的目的行使政府征收权，这样征收权才是正当的。但“公共使用”的范围难以界定，模糊性比较大，在实际运用过程中，容易引起争议。长期以来，美国有两种对立观点，一是“公共使用”的狭义观点，即以公共使用为目的的征收必须是公众能够直接使用或实际使用的土地或不动产。联邦最高法院的托马斯大法官曾经在相关案件中认为，公共使用最自然、最妥当的解释是，当政府征收占用土地或不动产，而公众能够按照宪法及法律权利去使用这些土地或不动产时，此时征收才是出于“公共使用”的目的，而不是为了任何公共目的或公共需要去行使征收权力。但随着美国城市化进程的加快，在20世纪初期，狭义的观点被扩大了，成为了第二

6、种广义上的“公共使用”，即公共使用不再是直接使用，而是能够给公众带来实惠的符合公共利用的，即可认定是公共使用。这个广义公共使用的观点持续了近100年，直到2005年最高法院在著名的“凯伦案”中认为公共使用的宽泛理解不符合宪法的基本精神，政府征收不动产交给开发商用来发展经济、振兴社会福利是滥用权力。该案件的判决产生了深远的影响，使得公众认识到限制政府征收权的必要性，截至2013年1月，美国除了阿拉斯加之外，其他的各州均在宪法中确定了“公共使用”目的的直接为公众使用或实际使用的原则，为保障公民的私有财产权作出了安全性的保障。公平补偿原则。宪法第五修正案中，确定的正当法律程序原则中，

7、明确规定了公共征收的公平补偿原则，美国所有州的宪法均确认了联邦宪法第五修正案的内容，因此，公平补偿是征收制度中一项基本宪法准则。在美国制宪者看来，公平补偿原则是对国家权力的一项实际性的约束，如果在补偿机制中政府需要支付高昂的费用与成本的时候，势必会约束政府的征收行为。公平补偿原则从法律上看，似乎是一个抽象的、模糊性的原则，但实际上，在美国公平补偿的标准在发达的市场体系下是确定的。联邦最高法院在对公平补偿进行认定时，提出了依据“公平合理的市场价值”②标准来对被征收的财产进行评估。按照最高法院认