土地整理公众参与机制研究与实践

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1、土地整理公众参与机制研究与实践：本文首先对我国土地整理公众参与问题的成因进行了分析；然后以天津市宁河县潘庄镇齐心庄村土地整理示范项目为例，总结介绍了在土地整理过程中农民作为公众参与的主体，全程参与实施和管理的实践经验；最后阐述土地整理公众参与对于推进我国土地整理事业健康发展具有重要的启示意义和现实价值。　　关键词：土地整理；公众参与；实践　　1．引言　　我国引入公众参与的理念始于20世纪80年代中期，主要是在一些国际援助项目的规划、设计和实施中应用。土地整理是促进农业增效、农民增收的有效途径，是土地资源集约持续利用的主要手段，是解决“三农”

2、问题的重要措施。土地整理公众参与是指在区域土地整理中，充分调动项目区域内各个利益主体的积极性和主观能动性，深入到土地整理中来，优化区域土地利用结构，合理配置土地资源，维护各利益主体利益，实现区域土地利用的可持续经营，保证区域内社会、经济、环境协调发展的过程。在土地整理过程中农民是公众参与的主体，是土地整理的受益者，通过各种参与形式使规划能满足农民生活生产、农业经济发展的需要，使实施效果更符合广大农民群众的意愿。[1]　　2．我国土地整理公众参与问题成因分析　　陕西省镇巴县黎坝乡等一些地方暴出土地整理项目中出现的问题，看似是一个个独立事件，其

3、实反映了我国国土整理项目中的体制性缺陷。土地整理项目出现问题，直接缘于将农民的意见排除在工程整个实施过程之外，由于缺乏农民的意见、建议或要求，项目实施出现偏差。因此，笔者认为，纠偏的途径就是在土地整理项目中引进公众参与机制。　　土地整理项目大多由国家投资，在项目实施上都是采用“自上而下”的运作模式。具体而言，就是由地方土地管理部门向国土资源部或省国土资源厅申报，项目立项审批后经过规划设计阶段即由国家或省投资实施整理，全过程基本上是“自上而下”的行政机关内部处理方式。从这个机制的设计来看，项目实施单位在项目实施过程中需要的是只对上级负责，而不

4、必对受益方农民负责，其后果是与土地整理关系最为直接、最为密切的农民参与土地整理项目实施过程的权利缺乏相应制度保障。在这种土地整理项目管理体制下，公众参与机制的缺乏可能带来三点疑问：第一，“单边”的项目设计方案是否能符合当地实际；第二，缺乏群众的实时监督，工程施工过程中，能否保质保量，防止偷工减料情况的发生；第三，项目完成后，对土地整理效果的综合评价能否客观代表广大群众的意见。　　3．天津市土地整理公众参与实践经验　　天津市国土部门转变观念和创新制度落实科学发展观，在推进土地整理项目过程中以人为本，因地制宜地开展工作，使公众真正参与到土地整理

5、中来。在土地整理项目中给予公众参与以制度保障，使土地整理公众参与具体化、规范化、程序化，明确土地整理公众参与的阶段及其主要内容，确立土地整理工作中的公众听证制度、公示制度、公告制度、群众监督制度等，规定公众参与土地整理的必要性及程序。既保障村民的民主政治权利，又提高土地整理的效率，将土地整理真正地做成“民心工程”。以齐心庄村土地整理示范项目为例，分析在土地整理过程中农民作为公众参与的主体，参与实施和管理的全过程。　　3.1建立“自下而上”公众参与机制　　在项目实施上采用“自下而上”的运作模式。从项目管理的各个环节实行自下而上的倾听民意，立项

6、审批前区县国土部门征求乡镇政府、村委会同意意见并经过可研论证，再由区县国土部门向市国土部门申报。规划设计前征集当地村民设计要求，形成初步设计成果，通过县、市两级专家论证会广泛征求意见，最终设计成果要向社会公示，意见一致后方批准实施。实施前公告、实施中村民监督、验收时征求群众意见，实施后村民管护。“自下而上”公众参与机制的设计，考虑的核心问题是土地整理的受益方农民是否满意，决策是否对农民负责，并力求为农民参与项目实施建立相应制度保障。　　一是建立完善的制度，立项阶段实行公开征询意见制度，设计阶段实行公示制度和专家评审制度，实施和验收阶段实行公

7、告制度、群众监督制度，实施后实行后期管护制度。　　二是规定公众参与的必要程序，把住立项审核把关“没有当地村委会同意意见的要件不报批”，把住竣工验收关“没有当地村委会认可质量满意的要件不批准”。　　三是成立公众参与代表会，成立以项目所在地乡镇、村委会和村民小组为基础的公众参与代表联合会（简称“代表会”）。代表会代表的是全体村民的利益，参与政策制定、规划方案筛选、管理决策制定等。参与方式，包括听证会、论证会、座谈会等。　　四是成立施工现场指挥部，建立以区县政府、镇政府、村委员会和业主“四位一体”的临时指挥中心，畅达沟通渠道，实行现场办公，负责督

8、促工期、监督质量，沟通村民意见，快速解决施工中的问题。　　3.2公众参与的阶段及其主要内容　　在项目运作的整个过程强调公众参与，按照项目实施程序从项目立项、规划设计、实施、验收及