我国行政复议和行政诉讼的法律角色探析

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1、我国行政复议和行政诉讼的法律角色探析《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，为优化司法职权配置，最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件;探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。这在新修改的行政诉讼法中得到了一定程度的体现。《中华人民共和国行政诉讼法》第18条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。据此，一些学者似乎看到了行政诉讼体制改革的曙光，将上个世纪90年代就已经热议的行政诉讼体制的建构问题重新提上了日程。如中国政法大学法治政府研究员王振宇博士认为，“在我国行政

2、审判体制改革的各种方案中，行政法院等专门行政审判机构独具明显的体制优势和专业优势，当属最佳选择[1]。”笔者以为,部分学者所阐发的行政诉讼体制应当重新建构的观点，首先是对我国行政复议和行政诉讼的法律角色定位模糊;其次是没有充分分析和解决独立行政法院的建立所面临的一系列理论和现实问题;再次是在脱离本土历史和文化情境的前提下，探讨作为西方文明舶来品的行政法院在中国的建立问题。一、我国行政复议的法律角色(一)我国行政复议存在的理论依据及法律角色定位在自由主义经济的“夜警国家”时代，社会对行政权的效率问题并不太关注，随着科技进步和经济发展，社会管理事务日益复杂和细化，客观上要求行政权以高效率的状态运

3、行。但追求效率可能会损害公正，背离行政权行使对权利进行保障的核心，于是监督行政权的方式之行政权内部监督体制——行政复议得以产生。不过，基于行政权效率原则，这种监督具有一定的限度。例如，我国行政复议法第21条明确规定，行政复议期间具体行政行为原则上不停止执行，即使在例外情形下的执行停止，也取决于被申请人和行政复议机关的决定。第28条第三款规定，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。因为原行政机关必然对行政相对人的违法事项比较熟悉，行政复议机关并不会代替原行政机关去重新作出行政行为，这既是一种确保行政权效率，也是一种有限监督原则的体现。在具有现代

4、意义的法治国家层面，所有公权力行使的最终目的都是为了保障个人权利最大化地实现。行政复议设立的核心目的，也必然是针对行政机关给公民、法人或者其他组织的合法权益造成的损害提供法律救济。行政复议以相关理论为依据,其法律角色应当定位于以保障公民、法人或者其他组织的合法权益为核心，并兼顾行政权效率和对行政机关进行法律监督，三者不可偏废。(二)我国行政复议存在的问题及解决路径我国的行政复议是在《中华人民共和国行政复议条例》颁布以后建立起来的，是在行政权内部的一种体制建构。任何一种体制的建构，都是对社会生活的反映和把握,并力图用机制本身所形成的规范力去保障社会生活的良好运行。现行的行政复议在1991年1月

5、1日行政复议条例颁布之初,为公民、法人或者其他组织提供法律救济,对行政机关进行监督和制约的确发挥了重要作用。据工商行政管理部门对1990年至1995年有关各地行政机关行政复议案件的数据统计显示，案件数量每年都保持了较高幅度的增长。但是，到了1995年以后直至现在，行政复议案件数量却呈现出了逐年下降的趋势。如1995年至1999年期间，“各地工商行政管理局共査处行政违法案件近727.5万件，行政相对人复议申请8951件(包括对行政许可行为不服的复议)，复议申请率低于总处罚行为的千分之一点”。基于行政复议在现实生活中陷人功能不彰的困境，部分学者和利害关系人对行政复议存在的必要性产生了怀疑，并建议

6、取消行政复议，也就是所谓的“将行政复议纳人行政诉讼制度，合二为一”[2]。其实，如果行政复议机关没有或者不能公正地处理行政争议，行政复议没有发挥应有的作用，那只是说明裁决者的职业道德，裁决机关结构设计，价值依据和追求存在缺陷,而不能去否认行政复议本身存在的应然价值。行政复议是作为规范法学派的代笔人物凯尔森所言的“法秩序”之中的《中华人民共和国行政复议法》所规定的制度，法律规范层面蕴含的相关制度都是一种应然的存在，采取的是一种应然的进路。通俗地讲就是，立法者通过法律规范而创设相关制度去保障社会生活的良好运行，但是这种良好状态只能是应然意义上的追求，并不是一种客观的结果。为使行政复议在现实生活中

7、,更好地发挥保护公民、法人或者其他组织的合法权益和监督、制约行政机关的作用，可以在复议机关内部设立专门的类似于法院合议庭式的行政复议委员会对案件进行裁决。行政复议委员会应该和行政事务相分离，以确保其公正性;其组成人员应当从基层行政机关或者优秀宪法学和行政法学专业毕业生中选聘，以确保其专业性。为使行政争议类型化而使裁决回应申请请求，自由裁量空间等具体问题的解决具备正当性的基础,笔者以为应当将权利救济原则，行政权