村民自治中的党“政”关系 及其出路

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1、村民自治中的党“政”关系及其出路内容提要：随着中国村民自治的深入发展，村级党组织与村民委员会的关系问题越来越走向了前台。本文通过对村级党组织与村民委员会关系中存在的问题及其原因和解决对策的分析，意欲揭示实现二者之间关系规范化的努力方向，为中国农村村民自治的健康发展扫除认识和实践上的误区。关键词：村民自治村级党政关系制度化村民自治在中国农村取得的成就无疑是巨大的，但是村民自治在中国大地上毕竟是一个全新的事物，作为一个全新的制度安排，它在中国农村的普遍实践也不过才十二、三年的时间，因而随着村民自治在中国农村的不断深入发展，许多新的困难和问题就会不可避免逐渐浮现，成为

2、村民自治发展过程中所面临的新课题。村民自治所面临的新课题之一就是村级党组织与村民委员会的关系问题。党政关系在中国政治体制中并不是一个新课题，但是在实行了村民自治的中国农村，村民委员会并不是一级政府，也不是行政机关，因而尽管村级党组织与自治组织的关系与中国政治体制中的党政关系在一定程度上一脉相承，但是却不能完全参照党政关系来对待，所以它不仅是中国村民自治中所面临的新课题，而且也成了中国政治生活中面临的一个新课题。一、村级党政关系的现状在当前中国的村民自治中，村级党组织与村民委员会之间的关系问题主要表现为权力关系，因此从党支部(有的时候是总支书记、党委书记，以下皆同

3、)与村委会对权力的要求、以及二者权力分配的角度对村民自治情况进行划分是很有意义的。如果我们首先把村级党组织对权力的要求分为越权、合理以及退缩三种情况的话，那么针对村级党组织的每一种情形，村民委员会都可能对应有越权、合理以及退缩三种反应。在不考虑其它因素影响的情况下，我们就可以得到如下图表：根据研究者的观察估计，在实际中二者关系的最优状态、绝对冲突状态、村委会绝对集权、党支部绝对集权以及出现权力真空等的情形都是不多的，比较多的是处于中间状态的相对协调或相对集权状态。由于本文在这里主要研究村级党组织与村民委员会关系中的问题，因此协调、比较协调、相对集权等情形就不再讨

4、论，权力真空情形是村民自治中的问题，但不属于我们目前要讨论的情况。因此二者关系中的问题就主要集中于表格中的三个粗体字的方框，我们可以从村级党组织的角度概括为两种情形，第一种是村级党组织不适当地越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作(绝对冲突、党支部绝对集权)；第二种则相反，主要表现村级党组织不能发挥领导核心的作用，对村民委员会的工作不能进行必要的领导和监督(村委会绝对集权)。在这两种情形中，第一种居多。1．党支部越权在村民自治的实践中，村级党组织对于村民委员会的越权往往表现为党支部书记个人的越权和集权，事无巨细都大包大揽，所谓“上管天文地理，下管鸡毛

5、蒜皮”。这不仅冲击了村民委员会的正当职权和村民的民主权利，而且也破坏了党内的民主。从各种报刊的相关报道以及我们在农村的调查来看，这种现象还是相当普遍的。如《乡镇论坛》杂志2000年第四期就刊登了一篇题为《谁来为我解烦愁》的文章，作者是一位村委会主任，他在文中反映在他们村“大事小事，一切都由支部说了算”，《村民委员会组织法》规定的应该由村委会召集村民讨论决定的村提留的收缴和使用、经济项目的承包、村办公益事业需要农民负担的事项等，完全都是村党支部拍板定案。更为严重的是，对于村里的财务支出，这个“堂堂正正”的村委会主任居然根本不知道，既没有决策权，也没有知情权。甚至当

6、他提出给村里订一些报刊杂志时，竟遭到党支部书记的拒绝。有的村支书独揽村里的财务，财务收支不仅不与村民或其他村干部讨论决定，而且还自己同时兼任会计和出纳，自己一人收取现金、保管现金、支付现金，或者尽管会计出纳由他人担任，但仍然是支书自己收钱、自己签字、自己支出，最后只把条子交给会计和出纳，使会计和出纳形同虚设。有的村支书甚至直接任命村委会成员和其他村干部，既侵犯了村民的民主权利，也造成了村里两委(即村党支部委员会与村民委员会，下同)的矛盾。《乡镇论坛》有一个“村治咨询”栏目，刊登解答农民提出的有关村民自治的问题，这些问题中就有不少反映的是村党支部书记随意任命村干部

7、的现象，如2000年3月6日山西大同市某村杨姓村民反映村支书没开村民大会就直接任命了两个村干部，同日湖北省洪湖市某村一村民反映2000年2月他们村的村委会换届时，村委会成员全部都是由党支部书记任命产生的。山东省一位不愿意透露详细地址和姓名的村委会主任于2000年1月也向“村治咨询”热线反映，村支书未经村民会议讨论就擅自任命自己的堂兄弟担任村会计。诸如此类问题的例子还有很多，我们在此就不再一一列举。这些村党支部书记越权和集权的做法会产生两种状态：一种是村里的权力完全集中到了党支部书记的手中，村民委员会成了党支部的附庸和摆设，村里的大事小事都由支书一人说了算。像上面

8、写下《谁来为我解烦愁》的