配套推进分税制改革破解基层财政难题

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1、配套推进分税制改革破解基层财政难题摘要：当前，分税制的现行体制下仍存在转移支付制度不规范、某些收入划分不合理，地方税收体系不完善，地方政府过度透支未来财力等问题。在渐进式改革的大背景下，笔者认为在坚持分税制的基本框架的大前提下，有必要把明确政府事权和支出范围，完善转移支付制度和建立合理科学的地方税体系作为财政体制改革的重点，处理好分税制的渐进性改革与配套改革。关键词：分税制改革配套1.坚持分稅制的必要性1.1财政管理体制的国际分稅制经验比较世界主要国家多数已采用分税制，模式主要可归纳为三类：①彻底分税型，联邦

2、与地方彻底分权，以美国、印度为典型；②联邦（中央）、地方兼顾型，以德国和日本为代表;③中央集权型，如法国、韩国等。比较完善的分税制模式也有所不同，但它们明显具有三个共同特征：1、都采用了相应的转移支付制度，重视国民收入的再分配。国家税收在政府间的初始分配，都借助纵向或横向的转移支付手段以达到各级政府的最终财力使用权与事权的大体平衡，一般不存在地方向中央上解的现象。2、都保证了中央政府的主导地位，税权相对集中于中央，事权分散给地方。主要的税收立法权集中于中央，税源稳定的大宗税收收入划为中央财政收入，作为中央的初

3、始财力，而通过授予地方较多的事权（辅之以财力补助）来发挥地方政府的能动作用。3、都用法律明确划分了中央政府与地方政府的事权范围。许多分税制较完善的国家还赋予地方政府适当的税收管理权。如美国实行联邦、州和地方三级课税制度，三级政府各自行使属于本级政府的税收立法权、征收权。国际的分税制经验给我们以下启示：①不能割断中央与地方之间的财政关系，由于地区间的经济发展不平衡，分税制的有效运行要求一套完善的转移支付体系。②税权的相对集中是必要的，许多市场经济发迗国家的中央集中程度并不低，例如，1980年以后美国联邦政府财政

4、支出占全国财政支出的比例一直保持在55%左右。英、法等国家的这一比例更高。③授予地方政府适当的税权和赋予地方政府较多的事权同样重要，前者可以提高地方税收效率，后者可以提高政府职能的有效性。1.2中国坚持分税制的模式选择我国的财税体制应该既能保证中央有较强的宏观控制能力，又能充分调动地方积极性，因此，我国分税制的方向必须是“中央地方兼顾型”的模式。现在我国正处于经济转型期，加强财政的宏观控制能力非常必要。在市场经济体制下，如果中央没有足够的财力作后盾，宏观调控将成为一句空话。如果财政调控经济的能力削弱了，国家必

5、然要“赋予国有经济参与调控国民经济的重大任务”，那样不利于政企分开，不利于现代企业制度改革。所以，现在强调税收初始分配相对集中于中央还是有其合理性和必要性的。但是在另一方面，随着经济市场化进程深入，政府的事权又逐步过渡到以地方为主，如各地方的基础设施建设，支柱产业的形成与发展，市场体系的培育，以至于下岗失业人员的安置等，已主要靠地方政府运用自身财力来努力实现，而且，一般事权以地方为主更有利于提高政府职能效率。这就是说，我国的财税体制模式要求财政政策和立法权的高度集中与地方财力使用的高度自治有机结合：税收立法等

6、权限主要集中于中央，税收初始分配上中央占主要部分，而国家财力的最终使用则主要由地方支配，从而表现出“初始财力与事权非对称，最终财力与事权相统一”的双重特征。从这个意义上说，我国分税制的理想模式应该是非对称分税制，这种分税制模式与较为完善的转移支付体制配套运行，将保证“中央地方兼顾”。2.分稅制现行体制存在的问题及原因2.1事权划分不清，财权与事权不相匹配，财权重心上移而事权重心下移。一是事权的界定本身含混不清，由于市场与政府的边界不清，政府职责“越位”与“缺位”的问题同时存在。政府职能的界定和政府间事权划分是

7、分税制财政管理体制的基础。1994年财政体制改革是在当时中央与地方事权划分基础上进行的，基本维持了原来的支出范围。但是，市场经济体制在不断深化，政府与市场的界定还停留在有关经济体制改革文件中作的原则性界定，还未具体细化，政府与地方的事权和支出范围仍然划分不明确，特别是在经济型事务上划分模糊。尤其一提的是地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。二是事权不断下移、财权不断上移，进而使得事权配置与政府财力无法匹配。1997年，中央与地方共享收入中的证券交易（印花）

8、税的分享比例由原来中央与地方各占50%,调整为中央占88%，地方占12%;2000年，国务院决定，比例又调整为中央占91%，地方占9%，并分三年逐步把比例调整为中央占97%，地方占3%。收入划分的调整，一个突出的问题是基层财政的困难，表现为财权重心上移而事权重心下移。如果中央的财权比例低于事权比例，就会缩小地区间差距和正常履行国防、外交等全国性的公共事务；但如果中央的财权比例比事权比例高得太多，就会