构建跨省流域生态补偿机制的探索——以东江流域为例

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1、构建跨省流域生态补偿机制的探索——以东江流域为例文／王慧杰董战峰徐袁葛察忠摘要东江作为珠三角和香港地区的重要饮用水水源地，对其实施严格的生态环境保护，并推行跨省流域生态补偿意义重大。但是长期以来，因存在补偿认识有分歧、责权分工不明确、补偿标准难统一、实施保障不到位等问题，江两、广东两省始终无法就跨省流域生态补偿达成一致。对此，本文进行了系统分析，并探讨了跨省流域生态补偿机制构建的路径和措施，以期尽快推动东江流域跨省生态补偿的启动和实施。..关键词跨省流域生态补偿；生态补偿标准；财政转移支付；水生态监测体系；东江东江发源于江西省寻乌县亚髻钵

2、山，流经广东省，注入珠江，肩负着广东五市和香港近4000万人的用水使命，其水质、水量、水生态对整个流域以及香港地区的社会稳定和经济发展具有举足轻重的作用。为此，中央对东江流域生态环境保护高度重视。在国际上，流域生态补偿是促进流域共建共享、实现公平发展的有效手段。在我国，无论是国家层面，还是地方层面均试图通过流域生态补偿机制解决当前和潜在的流域生态环境问题。然而，时至今日，东江流域生态补偿机制尚未能完全形成，跨省补偿更没有实质性进展。本研究将探讨其中的问题，并寻求构建东江流域生态补偿机制的实施路径。建立东江流域跨省生态补偿机制的必要性和可行

3、性分析必要性上游东江源区建立补偿机制意愿强烈。多年来，东江源头地区为保护和改善生态环境实施了退果还林、生态移民、关停矿山等一系列措施，发展严重受限。根据实地调研的情况，东江源头寻乌、定南、安远3县近4年共拒绝了585个不利于流域环境的产业投资项目，投资总额达168亿元，关闭了202家对当地经济发展和群众生活改善拉动力明显的工业企业。这造成流域上游市县的经济发展程度远低于下游省市，并且差距越来越大，有限的财力难以承担生态环境保护的巨额支出。这既不利于流域社会稳定，也影响流域生态环境保护的长期有效性。因此，上游地区强烈呼吁建立流域补偿机制，保

4、障其平等的发展权，补偿其因发展受限造成的损失，缩小同下游地区的差距，同时筹集环境保护资金。下游广东省有实施流域生态补偿的动机和能力。东江的水质和水量是珠江三角洲社会经济发展的命脉，关系到区域社会稳定和经济发展大局。东江水每年给广东带来巨大的财政收人，香港每年因东深供水工程给予广东25亿元水资源补偿费，广东则需要保证水质达到Ⅱ类标准。东江也是深圳、广州等下游五市的重要水源，其中供给深圳8.73亿吨，供给东莞沿线乡镇4亿吨。近年来尽管源头地区为了保护东江源做出了积极的贡献，但是由于历史、人口、社会和经济发展等多种因素的影响，源区生态环境问题日

5、益显著，存在着水质恶化的威胁。广东省需要上游地区加强环境保护以确保下游地区的用水安全，因此有对上游地区做出生态补偿的动机和意愿，广东省财力丰厚有能力对上游地区做出补偿激励。香港各界致力推进建立源区补偿机制。香港作为东深供水工程的主要用水地区，其生存和发展离不开东江水，愿意为优质的东江水支付水资源费。东深供水工程每年供给香港11亿吨淡水，占香港淡水用量的70%以上，其水质和水量关系到香港繁荣稳定。因此，香港各界对东江源区的生态环境保护给予高度的重视，采取多种形式推动源区生态环境保护。根据香港水务署资料，为激励保护东江水源，香港特区政府曾向广

6、东省提供了23.64亿元的免息贷款。同时香港水务署在东江河道旁建立水源保护区安全监测站，随时监测水质情况。此外，香港新闻媒体联合赣州市政府多次举办“香港东江源论坛”；香港马会启动东江源碳汇造林项目；香港旅游界组织赴江西探访东江源，香港地球之友多次组织青年志愿者队伍到寻乌县东江源村开展探源、调研、环境教育等。可行性国家积极推进财政转移支付补偿和政策补偿。早在2003年，国家就提出要通过东江源国家级生态功能保护区建立起责任、监督、补偿三方面有机结合的生态补偿机制。2013年更是明确提出将赣南等原中央苏区建成我国东南部重要的生态屏障，进一步明确

7、东江流域生态补偿的战略地位。2009年国家对东江源生态功能区的转移支付资金为1823万元，2013年资金已达3886万元，五年转移支付资金总额达15828万元。同时，对源头区贫困县的扶持也是国家财政转移支付的重要方面，江西省龙南县近十年所获得的3.73亿元环保资金均为国家转移支付资金；定南县和安远县作为国家贫困县和原中央苏区县享受每年1000万元(2012-2022年)的扶持政策。江西和广东省内流域生态补偿积累了丰富经验。尽管东江流域跨省生态补偿迟迟未有进展，但是赣粤两省分别实施了省内的流域生态补偿，两省的补偿实践中所采用的补偿标准和补偿

8、方式为推行跨省生态补偿提供了重要的经验。广东省内补偿活动开展较早，补偿力度也较大，补偿方式主要是对水电征收水资源费、设立专项基金推进建设水环境基础设施等，以省级财政资金转移支付为主。例如：向省