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1、论国有资产流失的成因与对策摘要:国有企业改革是一场广泛而深刻的变革,国有资产的大量流失便是国企改革过程中凸现的一个“黑洞”。因此,研究探讨国有资产流失的成因和对策具有重要的现实意义。 关键词:国有企业改革;国有资产;流失的成因与对策 从国资委统计的资料看,我国目前平均每年流失、损失的国有资产至少达500多亿元,如果加上设备闲置、坏帐、偷税漏税,以及决策失误等造成的国有资产浪费和流失,这个数字更是惊人,严重危及企业的生存和发展。因此,研究探讨国有资产流失的成因和对策具有重要的现实意义。 一、国有资产流失的成因 (一)国有资产产权权属不清,是国有资产流失的制度原因
2、 国有企业的问题归根到底是产权问题。从承包制到两权分离、再到股份制无一不是在围绕产权问题做文章。产权主要包括以下几种结构:第一,私有产权。私有产权是将资源的所有、使用、转让以及收入的享用权界定给一个特定的人,使其享有完整的产权。私有产权主体的归属是明确的。通常情况下,个人总是其权利或利益的最好看护者;第二,共有产权。即在理论上共同体的每一成员都有权分享同样的权利,但事实上任何一个成员都无法代表共同体亲自享有的权利。 国有资产,实为全民所有,其真正的所有权主体应为一国范围内的全体国民。但是,正如全体国民不可能亲自共同参与对其共同所有的资产的使用和决策一样,被视为全体国民的代理人的国
3、家,由于其自身本身也是一个虚幻的共同体,因此同样也不可能亲自参与国有资产的运营决策。国家只能将委托代理经营国有资产的事务再次委托给自己的政府或议会。当然这种委托代理并未终止,而是被再次委托给由政府或议会设立的专门机构来承担。国有资产经营的这种典型的多层代理制,不仅代理层次多、链条长,而且由于事实上不可能由全体国民来履行委托行为,所以没有人格化、具体化的初始委托人。初始委托人缺乏监督及承担责任的行为能力,就使得在后续的二级、三级……多级的委托代理关系中,委托人对代理人行为约束逐次弱化,代理风险单一地倾向于初始委托人,即全体国民或国家。层层代理的最终结果是,谁也不对国有资本经营的最终盈
4、亏负责。因此,人们总是听到国有资产的流失,却没有谁听到过私有财产的流失。于是,国有资产在当前国有资产战略退出之际,便大量有形、无形地流失。针对国有企业产权主体缺位及由此产生的一系列问题,我国进行了一系列的探索。但长期以来,囿于“全民所有即国家所有”的思维定势,国企产权改革的思路一直是:“在确保国家所有权的完整性的前提下,竭力满足国有企业产权独立性、自主性的要求”,并逐步形成了“国家所有、分级管理”的产权制度框架。这种制度框架具体表现为,由国务院代表国家对国有资产统一享有完整的、终极的所有权,而各级地方政府则接受中央政府的委托对国有资产分级享有管理权。所谓“管理权”,就法律层面而言,
5、显然不属所有权,但实际运作的事实却表明,这种“分级管理权”已经演化成为中央政府和各级地方政府对于国有资本的分级所有权,他们完全有权使用、收益并处分法律授予其管理的任何国有资本。按照产权理论,要求国有资产必须有一个看得见、摸得着、实实在在的所有者代表,也就是说必须人格化、制度化,只有这样,国有资产才会有人负责。 (二)地方政府和中央政府之间的博弃,是国有资产流失的经济原因 由于国有资产产权主体虚拟,因此国家必须找出相应的代理人。于是国有资产的所有权、占有权、使用权及处置权,就往往会被分割为若干具有不同利益背景的权利主体。具体来说,有关国有资产监管及运营,就牵涉到终极所有者(国
6、家)、管理者(中央政府和各级地方政府)、出资者(国家授权投资机构)以及经营者(占有者)、员工(企业雇员),这多个主体之间存在一系列复杂的多方博弈。如果这些利益主体有着共同的利益诉求和完备的制衡机制,那么国有资产流失的问题也就比较好处理。而事实上,国有资产各权利主体的利益诉求存在极大差异,况且各主体之间又缺乏有效的制衡机制,加之信息不对称等诸多因素便导致以地方政府与中央政府之间的博弈。当地方政府只是中央政府、下级政府只是上级政府在国有资产管理中的代理人,而非所有者时,地方与中央、下级政府与上级政府之间展开的博弈就更倾向于不合作的博弈。因为在中央政府与地方政府的博弈中,地方政府不仅更接
7、近信息源,而且中央政府所需的信息往往就是地方政府自身的行为信息,因此,地方政府拥有更多的信息优势,这种信息的不对称性也即意味着国有资产代理人可以利用信息优势谋取自身利益,并最终导致博弈费用上升与资源配置效率降低。(三)法律制度的不健全、不完善,是国有资产流失的法律原因 目前,我国规范国有资产管理的法律制度明显呈现出这样两种趋势:一是规范国有资产管理及运行的法律规则严重滞后,缺乏适应新体制要求的国有资产管理法规,使得国有资产在监管与运营过程中出现诸多漏洞。二是现存法律
