建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变分析

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1、建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变分析《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式将新一轮央地关系改革提上日程，而改革的推进应基于对宪法央地关系条款的深入研究。此类条款可分为原则性条款和具体规定条款，具体规定条款又可分为直接条款和间接条款。直接条款对各类央地关系给予正面规制，其中因中央与一般地方关系条款数量多、规定细，故又可从静态和动态两方面细化考察：静态条款指向央地权力的静态配置，动态条款则聚焦央地间领导-被领导、命令-服从、监督-被监督等互动关系。间接条款不直接规制央地关系，形式上较为隐蔽，但当它们同相关条款或所处的特定历史背景相结合时，却又能体现独特的调整效用。此外，本文将曾作为

2、临时宪法的1949年《共同纲领》亦视作重要的分析样本。一、1949-1978:央地关系的宪法阐释第一，原则性条款。《共同纲领》第12条确认中央在其与地方关系中的主导地位；第15条系我国单一制特征最早的宪法表达；第16条明确央地分权兼顾国家统一和因地制宜的原则；第33条是第16条灵活性原则在经济领域的具体体现；第40条规定在央地划分各自财政范围的基础上建立预算和决算制度，系财权在央地间进行分配的宪法滥觞。1954年宪法第2条对民主集中制进行了确认，实际上延续了对单一制模式的认可。第53条对全国行政区域予以精细化划分，系首次以宪法明确具体行政区域层级，而且也宣示了根本法关于建国初大区问题的基本立场

3、，隐含对我国央地关系第一次重大调整经验与教训的汲取。此外，因抗战时建立的省级行政公署于1952年被撤销，故该宪法并未规定地区的建制。1975年宪法中规定央地关系的原则性条款有三：第3条延续民主集中制的规定；第10条则与《共同纲领》第16条一脉相承，延续处理央地关系的灵活性原则;第21条恢复地级地区的建制，且地区人大的设置暗示了原为地方派出机构的地区的实体化变革。此外，虽然该宪法取消了行政区划条款，但第21条对地方各级人大任期的列举实际也兼涉了地方区划问题。1978年宪法在央地关系方面中规中矩：第3条延续民主集中制的规定；第11条第二款延续1975年宪法第10条两个积极性方针；第33条对全国行政

4、区划的规定则承自1954年宪法第53条，但差异有二:一是以人民公社取代乡和民族乡的建制，二是在直辖市和较大的市之下增设县，成为市带县体制的滥觞；第34条则明确将地区行政公署回归省革命委员会的派出机构，可视为对1975年宪法第21条地区实体化的终止，而地区虚置的制度也为现行宪法所承继。第二，中央与特殊地方关系条款。特殊地方指民族自治地方、特别行政区和台湾地区。《共同纲领》仅对民族区域自治问题作原则规定，因为在三类特殊地方中，当时仅有民族区域自治存在制度实践（内蒙古自治区成立于1947年），其中第51条可视为我国宪法文本规定中央与特殊地方关系的先声。1954年宪法仍仅涉及中央同民族自治地方间的关系

5、，但内容更为丰富。一是第3条第四款对民族区域自治制度的原则性规定；二是对民族区域自治制度（主要是民族区域自治权）的细化规定，包括第67条自治地方自治机关的组织、原则和形式，第69条自治机关享有一般地方的权力，第70条自治机关在享有一般地方权力基础上还享有相应自治权力，第72条上级国家机关的保障和帮扶义务。上述条款基本建构了我国宪法关于民族区域自治的规范体例和制度框架。1975年宪法依然限于中央与民族自治地方关系，结构亦类似前部宪法，但内容丰富性远逊甚至出现倒退:第4条强调中央与民族自治地方间的统一优先原则第24条将1954年宪法第67、69、70、72条合为一条四款取消了民族自治地方自治条例和

6、单行条例的制定权。1978年宪法在对台湾问题的涉及上实现突破，其序言第七段对台湾问题的表述模式也为现行宪法所沿用。此外，民族区域自治制度依然构成这部宪法相关条款的主力：第4条对民族区域自治制度作原则性规定；第39条恢复被1975年宪法取消的自治条例和单行条例内容，并首次提及了少数民族干部培养问题。第三，央地关系静态条款。静态条款只指央地权力配置，系央地关系规范主体。1954年宪法中此类条款较丰富：第21条明确全国人大最高国家权力机关地位；第22条立法权归全国人大（即中央）所有；第27-31条为全国人大及其常委会的职权；第40-43条为国家主席职权；第47条为国务院的最高行政机关属性；第49条列

7、举国务院职权;第51条为国务院下属各部和委员会的职权；第79条确立最高法的最高审判机关地位。前述条款从立法机关、行政机关、国家主席、司法机关等方面分别规制的逻辑也为后续历部宪法所继承。该宪法的地方静态权力条款包括：第54条地方各级人大及其常委会的设立；第59、60条综述地方各级人大职权范围；第62条地方各级人民委员会为地方各级行政机关的地位；第64、65条概述地方各级人民委员会职权。总之，该宪法对