论环保执法的现实障碍及其法律对策

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1、.浅谈基层环保执法的现实障碍及其对策南华县环境保护局石晓冬摘要：我国基层执法的现实障碍主要表现在以下几方面：思想观念的滞后性；立法的模式和指导思想不能完全适应基层执法的现实要求；执法机构不健全，执法力量薄弱；部门的执法权限尚嫌不足，执法手段不够充分；行政干预现象普遍。基于此，本文提出了加强法制建设和提高执法能力的对策。关键词：执法现实障碍对策我国环境保护的重视始于1978年，邓小平同志首先提出中国应制定环境保护法；1982年，中国将“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害”写入《宪法》；1984年，中央将环境保护提到了“基本国策”的地位；1979年9月13日第五届全国人民代

2、表大会常务委员会第十一次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》并进入实施，而现行的《中华人民共和国环境保护法》于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员第十一次会议通过并实施；1997年《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”。到目前为止，国家已颁布环保方面法律有十多部、法规有几十部，已经形成了比较完整的环境保护法律法规体系。-..虽然我国的环保法律体系已经基本形成，但是由于地方基层普遍存在环保管理机构不健全，管理制度不落实，人员和技术力量不足，环保先进仪器设备短缺的现象，加上地方政府的领导对环境保护和可持续发展的认识不足，往往采取“重视短期经济的发展，而牺牲长远的环

3、境利益”的决策思维，进而干扰地方的环境行政执法，造成基层环境行政执法不到位，环保执法难的问题突出。因此，强化执法是环保工作中至关重要的环节，是我国各项方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。然而我国执法中还存在一些现实的障碍，在一定程度上影响了法制建设的进程，降低了部门行政执法的能力。针对这些现有的障碍，采取相应的对策，是环境保护工作的历史发展使然。一、执法的主要现实障碍分析1、思想观念的滞后性。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡、从依靠政策为主向依靠法律为主过渡的时期。在此阶段，首先，计划经济时期的一些做法的惯性作用依然存在。计划经济体制下，环保部门执法活动的总的指导思想是依靠政策

4、、行政命令与指示办事。虽然我国已处于经济体制的转轨阶段，人们逐步认识到应向依法律办事过渡。但不能否认，目前在许多环保执法人员的心目中，政策、行政命令与指示的权威性远远大于法律的权威性；加之环保法律一直被许多人视为“软法”-..等因素。这就无形中为有些领导以言代法、以权代法开了方便之门。其次，市场经济体制具有一定的负面效应。应当指出，市场经济在很大程度上存在着盲目的利益导向，即人们在经济活动中的趋利性。人们往往从自身利益出发，追求眼前最大、最优的经济效益，较少从长远角度考虑环境效益。反映在有些领导意识中，即重经济轻环保，片面强调经济发展，甚至不惜牺牲环境来换取眼前的经济利益；对环保工作则漠

5、不关心，既不重视环境保护部门的机构建设，也不重视对环境保护的财政投入。再者，广大民众的环保法制观念和环保意识还较为淡薄，远未普遍养成自觉遵守环保法律、法规的习惯。而且民众参与环境保护的积极性和热情普遍不高，也是不争之事实。可以说，以上是形成环保执法的“地方保护主义”的主要原因。然而，“法律能否实施得好，关键在于有无至高无上的权威，受到信仰”，[1]即人们是否“坚信法律之中蕴藏着人的最高价值，坚信法是走向真、善、美的桥梁，坚信法能够（至少是部分地）决定社会的前途和人类的命运，坚信法律之于人有如生命一般重要。”[2]环保法律的实施莫不如此！2、环保立法的模式和指导思想尚不能完全适应环保执法的

6、现实要求。首先，环保立法中的部门本位主义思想十分严重，难免滋生“立法寻租”现象。实践中，我国环保立法通常由各部门分别负责起草。这就不可避免地导致一些部门在起草法律草案时，不从全局出发，仅着眼于本部门的利益，总是想方设法扩大本部门的权力，并试图以法律形式固定下来。正如原国家环保局副局长张坤民教授所言：“目前在立法的过程中，最难的是协调。部门之间存在争五权的现象，即争审批权、发证权、收费权、处罚权、解释权。”[3]-..基于此，笔者认为，部门立法在一定程度上造成了有关环保法律、法规缺乏衔接性与协调性，同时使得有关部门的执法权限交叉，甚至发生冲突、矛盾，人为地形成执法的“密集地带”和“真空地带

7、”。勿庸置疑，在目前的环保执法过程中，有关部门对有利可图的事项则互相争权夺利，对无利可图和难办的事项则互相推诿责任等现象的产生，与此是不无关系的。其次，我国环保立法长期以来贯彻执行的“宜粗不宜细”的原则性立法的指导思想造成立法的相对滞后性和欠操作性。主要表现在：其一，缺乏有关环境行政程序的专门性、系统性的立法。我国现行环保法律以实体法为主，程序法较少且多分散于各环保法律、法规之中。然而环保执法具有很强的专业性，如果能够进行专业程序立