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1、行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系行政成本规模与经济发展联系 县级政府上连中央、省、市,下系广大农村地区,并具有事权财权不对称、机构规模上下左右对齐设置等特殊性,导致许多县级政府行政成本超过县级财政支撑能力刚性增长。县级政府行政成本的高低,直接影响县域公共财政的状况,影响农村公共产品和服务的质量、数量以及新农村建设的成效,进而
2、制约县域经济的发展和人民生活水平的提高。[1]显然,县级政府行政成本规模适度与否、其职能实施的绩效高低已经成为影响基层政权顺利运转和县域经济健康持续发展,并最终影响社会安定和国家长治久安的重要问题。将县级政府行政成本与县域经济发展相联系进行研究在学界中尚属薄弱环节。本文描述和剖析县级政府行政成本规模的现状及其原因,探讨县级政府行政成本规模对县域社会经济发展的影响。 一、我国县级政府行政成本规模的现状与原因分析 一般来说,一个低成本的、规模适度的政府是市场经济的要求,是人类可持续发展的要求,也是社会公众利益的要求。我国各地
3、各级政府的行政成本普遍偏高,已经引起社会公众越来越强烈地关注,行政成本的控制也成为了学术研究的重要课题。但目前已有的研究几乎都是以中央或省级政府为对象和视角。而县级政府是在极其独特的自然、社会历史文化等人文环境以及财务环境约束下运行的,因此,较之其他层级政府的行政成本状况及其原因,确是具有许多特殊性,而不能简单地得出县级政府行政成本孰高孰低的结论。再加上种种原因,我们很难通过调查获取相关的真实资料,特别是有关预算外和制度外收支以及政绩工程和寻租等方面的资料,因此,要客观深入地描述县级政府行政成本状况难,并在此基础上剖析其形成
4、原因就更难。 (一)经济欠发达地区县级政府行政成本的绝对规模比经济发达地区县级政府的更小,但其扩张速度更快、其相对规模更大我们选取经济较发达的浙江省天台县和经济欠发达的甘肃省临潭县公布的数据进行计算和比较分析后发现(见表1):第一,从行政成本的绝对规模来看发达县更大。例如,2005年财政总支出天台县是欠发达临潭县的3倍多;财政供养支出发达县是欠发达县的4•5倍。第二,从行政成本的相对规模来看发达县却更小。例如,欠发达县2006年财政支出占GDP比重高达61%,远远高于发达县的11%;财政供养支出占财政支出比重也是欠发达县高
5、于发达县;财政供养系数则反之,这意味着欠发达县是以更少的“民”供养1个“官”。第三,从行政成本增长速度来看,从2004年到2005年,欠发达县的财政总支出增长率为49•7%,GDP增长率11•5%,行政成本弹性高达4•32,这说明该县GDP增长1%,其财政总支出就会增长4•32%,显然该县政府不仅耗费了越来越多的社会经济资源,而且耗费增长速度大大超过了该县经济增长的速度。而发达县的财政总支出增长率为20%,GDP增长率14•5%,行政成本弹性仅为1•37,说明虽然发达县行政成本规模也在逐年扩张,但与GDP基本处于同步增长状态
6、。 (二)县级政府的可支配财力规模按其所辖人口数量和职能来说,较之省市级政府偏小,导致广大县域居民对基本公共品的需求得不到有效满足。从这个意义上说县级政府行政效率低下、行政成本高昂县级政府事权与财权严重不对称。一方面“财权倒金字塔”:财政资源在省市级和县乡级政府的配置上“纵向不平等”情形十分严重,县级政府在地方财政支出中所占份额一般在50%以下;另一方面“事权正金字塔”:县乡政府一直处于各上级政府的行政(政绩)压力之下,承担了许多应该由上级政府承担的事权(占70%以上)。县级政府对县域范围内教育、卫生、文化、社会保障、赈灾
7、救济、计划生育等各类公共服务都负有直接责任,县级财政供养大量相关行政事业单位人员。因此,除少量经济强县外,县级政府调动各方面力量促进经济发展的作用有限,自主加强公共服务的能力普遍较弱。县级政府事权与财权严重不对称导致两个严重结果,一是县级政府常常把支出负担转嫁给辖区企业、居民;二是县级政府不按或无力按相关规定为辖区企业和居民有效提供其所需基本公共服务,履职缺位。 (三)较之省市级政府和经济发达地区的县级政府来说,经济欠发达地区的县级政府以薄弱的财政维持着几乎同样庞大的政府机构运转,供养着相对规模更大、增长更快的行政事业人员
8、,其行政成本必然高昂机构数量是判断政府规模的常用指标。据有关资料显示,全国地区一级党政长设机构平均设置50多个,地级市65个,县一级45个,分别超过规定机构限额20个、15个、10个左右;中央每设置一个机构,县以上则相应增设3000个机构。政府的“职责同构”造成百万人口的大县和只有10几万
