行政问责制：行政问责主体与问责主体范围的厘定

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1、行政问责制：行政问责主体与问责主体范围的厘定　　摘要：行政问责主体从属于问责主体，在行政问责程序中有启动和实施行政问责的重要功能。行政问责主体即同体问责主体，同体问责主体与异体问责主体为并列关系，同属于问责主体集合内的一个元素。行政问责主体与问责主体之间的联系，同体问责与异体问责之间的不同，以及问责主体多元化概念的明晰，都有探讨并界定的必要性。试图从理论与实践的角度厘清同体问责主体及其与异体问责主体的关系，以期有助于行政问责制度的建设与发展。　　关键词：问责制；行政问责制；行政问责主体；同体问责；异体问责　　中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-2589（201

2、3）16-0061-02　　一、问责制与行政问责制　　（一）问责制含义的阐释　　我国学者邹健在《问责制概念及特征的探讨》中对问责制的定义“所谓问责制，就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称”[1]。　　王宏伟在《我国行政问责制的完善》中概括问责制含义为“7指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束、限制、规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的”[2]。　　以上两位学者在阐释问责制概念的同时，

3、对问责制中的问责主体范围的界定延展得较为广泛。问责主体具有较宽泛的外延，具有法定权利的个人、组织，甚至是一定社会范围内的群体都可作为问责主体，具有对于公共权力使用者不当履行职责的行为予以追责，使其承担各种责任的权利。　　（二）行政问责制的概念　　周亚越在《行政问责制研究》中提出“行政问责制是问责的一个重要组成部分，他是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种制度规范”[3]。　　周仲秋在《论行政问责制》中指出“行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制。所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立的一种

4、内部控制机制”[4]。　　宋涛在《行政问责概念及内涵辨析》中认为“行政问责是指行政人员有义务就其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。其内涵从功能和作用上看，行政行为表现为行政管理中的一种监督控制机制：其作用是为了实现社会和行政自身对于行政效率和效果的价值期望”[5]。　　以上三位学者解析行政问责制概念的同时，界定行政问责制的问责主体侧重于行政系统内部、责任授权人，问责主体范围相对较小，有一定的限制。行政系统内部问责主体具有监督、质询、问责的基本功能，行政系统外部问责主体主要具有监督、质询的功能。7　　综上，问责制与行政问责制概念、内涵及问

5、责主体范围不尽相同，二者是从属关系，包含与被包含关系。行政问责制从属于问责制，行政问责主体与问责主体也是从属关系，行政问责主体从属于问责主体。　　二、同体问责与异体问责　　行政问责的问责主体包括同体问责与异体问责，刘厚金在《我国行政问责制的多维困境及其路径选择》一文中指出“行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体，包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体和公众等”[6]。周亚越在《行政问责制的内涵及其意义》中认为：“行政问责的主体，不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各

6、民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。”[7]同体问责的问责主体即行政问责主体，而行政问责制中的异体问责的问责主体属于问责制中的主体范畴，但区别于行政问责主体，二者有着本质的区别。　　（一）问责主体范围不同7　　同体问责的问责主体即行政问责主体界定于行政系统内部，是由行政机关内部对其行政人员履行职责情况进行监督、质询并对其违法失职行为进行责任追究的一种制度安排，问责主体包括上级行政机关、专门行政机关和行政首长等行政主体范畴。行政系统之外的主体对问责客体进行问责则被视为异体问责，异体问责的问责主体范围则较为广泛，如全国人民代表大会问责、中国共产党问责、各民主党派问责、司法机关问

7、责、人民团体问责、新闻媒体问责、公众问责等。同体问责与异体问责的问责主体不能单纯地混为一体，行政问责主体必须是由法律授权的特定的国家机关，其他组织和个人均无权直接认定行政机关和行政公务人员的各种责任，二者有着清晰的界限，不可逾越。行政问责主体依法行使行政问责的权力，接受异体问责主体的监督，保障行政问责的良好运行。只有准确界定行政问责主体才能在问责程序中更好地发挥问责主体的能动作用，推动行政问责制的高效、有序的健康发展。　　（二）问责主体功能不同　　行政问责主体具有启动并实施行政问责的功能。2009年6月