保税港区法律监管问题研究—以大连大窑湾保税港区为例

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1、保税港区法律监管问题研究I——以大连大窑湾保税港区为例大连海爭大学法学院王淑敏杨欣摘要:保税港区作为有中国特色的待殊经济区域，促进其继续发挥垂要作用的基本措施之-•就是加强法律监管。本文在明确保税港区基本概念的基础上，以人连大窑湾保税港区为例从立法理念、行政管理、海关管理等方面分析了我国保税港区在法律监管方面存在的问题，并结合现状及经验，探索完善保税港区法律监管的合理路径。关键词：保税港区；法律监管；大窑湾保税港区一、保税港区概述(-)保税港区的概念学界对于保税港区的概念还未形成统一的共识，根据《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》(以下简称“《暂行办法》”)保税港区是

2、指“经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与Z相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。从此规定中可以总结出保税港区的审批权限、区位、性质、功能，从而能对保税港区的法律性质做出较为具休的界定。⑴(-)保税区的特征我国的保税港区人多临港而建，或者靠近港11或者毗邻空港，港口是保税港区得以发展的重要依托。这是我国保税港区最重要的特点。保税港区的功能求其具有独特的区位优势,这就决定了保税港区多建设于发达的港口城市或者交通枢纽中心。在功能上，保税港区兼具保税区和保税物流园区的功能，同时又是出口加工区，这样多种功能相互促进、互为保障,不仅能够促进国际贸易和

3、国际物流业在保税港区蓬勃发展，也促进了出口加工业，增强了我国港口的竞争力。保税港区多在海关的控制之下实行封闭式管理，这也是保税港区的重要特点。另外，进出卡口只有一个在监管上无须多重设卡，运作效率将得到人幅提升，从而真正实现“一线放开、二线管住、区内自由”。⑵二、保税港区监管的立法现状保税港区的健康发展离不开健全法制的保驾护航。目前为

4、上，我国关于保税港区监管的立法并未在中央层而得以实现。目両对保税港区监管最有力的法律依据来自于《暂行办法》，其于中华人民共和国海关总署署务会议审议通过，于2007起实行。《暂行办法》对保税港区与境外Z间进出货物的监管、对保税港区与区外Z间进出货

5、物的监管、对保税港区内货物的监管、对肓接进出口货物以及进出保税港区运输T•具和个人携带货物、物品的监管等问题作了详细规定。为了规范管理，海关总署在2010年修改了《暂行办法》，这到目询为止也是我国保税港区立法中最重要的一步，为保税港区的监管提供了法律依据。但是这远远还不能满足对保税港区监管的法律需求，更有力的立法值得期待。⑶三、大连保税港区法律监管中存在的问题（-）立法理念滞后在保税港区立法中，我国存在着“先设区、后立法”的通病，从上海洋山港保税港区到天津东疆保税港区再到大连大窑湾保税港区都以《中华人民共和国海关法》作为设立保税港区的法律基准，以其为核心，辅之其他有关保税港

6、区的法律、法规及部门规章。以人连人窑湾保税港区为例，2006年8月，国务院卞发了《关于设立大连人窑湾保税港区的批复》，批复中明确人连人窑湾保税港区的功能、税收和外汇政策等一律按照《关于设立洋山保税港区的批复》中相关内容执行，而并耒出台特殊适用于本地区的政府令。在部门规章方而，除《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》及《海关总署关于修改（中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法）的决定》作为保税港区管理和运行的法制化进程开端，对其基本概念、优惠政策等内容作HIT®本规定，但口2010年微调以来并无更新进展。相关地方性立法方而，《洋山保税港区管理办法》、《天津东蹭保税港区管理

7、规定》、《厦门海沧保税港区管理暂行规定》、《宁波梅山保税港区管理办法》等规章出台，阳大连市政府依然缺乏大窑湾保税港区的地方性立法。（-）行政管理冗杂基于目前的立法现状，我国保税港区也存在着相应的行政管理机构缺乏一致性、无法可依的问题。大连大窑湾保税港区采取“两块牌子、一•套班子”的体制，保税港区管理委员会和保税区管理委员会并行，加Z明确分工的法律缺乏，机构冗杂、分工不明确、办事效率低下等问题口益突出。虽然保税区于2014年6刀全

8、侨启动行政体制改革，并出台了《大连保税区行政体制改革方案》，对行政权力事项进行规范清理，试图为开展白由贸易先行先试创造有利条件，彳但该改革并未对行

9、政机构管理模式釆取人刀阔斧的改革，也只能是治标不治本。（三）海关监管缺失海关监管涉及方面较多，不仅包括通过备案、查验、放行、后续管理等进行进出口管理,还需通过通关模式、货物监管、运输监管、区域监管等内容实施国家对外贸易管理制度。对于大连人窑湾保税港区，由保税区海关负责加工贸易金业及人窑湾海关负责监管保税港区，这与统一监管的模式相去甚远。2005年11月颁布的《海关对保税物流园区的管理办法》中第2条规定“本办法所称的保税物流园区（以卜-简称园区）是指经国务院批准，在保税区规划面积或者毗邻保税区的特定港区内设立的、专门