信访终结问题的法学思考

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1、中华人民共和国政务院(即后来的国务院)1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。4显然。这项制度是从中国共产党的群众路线中诞生出来的一项制度。从1949年到1956年的几年，是人民信访制度从无到有的创立时期，对于中国共产党的这项独特的制度设计，人民群众的反映和呼应是积极而热情的。以政务院(国务院)一个时期来受理信访的大致情况来看，信访量的增加是持续和高速的，但是在不同的时期，上访反映的问题以及信访表现出的功能却是不一样的，具体说来：(1)大约从1949年到1951年的两三年内，信访主要是围绕政权建设和经济恢复的主题进行的，总的特点是：

2、来信中提出的各种建议多；来访中要求解决生活困难的多：城市中要求就业的多；农村中要求救济的多。5这表明在建国之初相当艰难的情况下，民众对新生政权充满了热情和信任。(2)大约从1951年到1956年的五年间，随着信访制度的初步确立和中央领导对人民来信来访的高度重视，信访工作相对活跃。这一期间信访工作的最大特点就是和政治运动相结合，成为党和国家发动和组织群众参与政治运动的重要手段。6(二)政治运动中的信访制度(1956年--1965年)从1956年到1965年的十年间，新中国成立以来的信访工作经历了一个大起大落的过程。具体说来：1957年信访部门迎来了建国后的第一次信访高潮；71958年到196

3、0年前后，信访数量持续下降；而从1961年到1966年，信访数量又开始逐渐回升。分析1960年前后的信访数量持续下降的原因主要是：(1)自1957以来的整风、反右运动影响了人民参与政治和反映情况的热情，因而有些人不敢来信访了；(2)1958年以后的三年自然灾害使中国大部分人面临死亡和饥饿的威胁，在这种情况下，求取生存是第一位的，其他的东西被放在了无足轻重的地位；(3)整风的转向并没有从根本上削弱和抑制党内的官僚主义，人民的民主权利在此期间不被重视，对信访案件的扣压拖延以及对上访人的打击报复相当严重，言路堵塞。从1961年到1966年间，国民经济进行了合理调整，战胜了三年自然灾害，工农业生产

4、得以恢复，民主气氛一度活跃，因此信访量得以快速增长。面对从1956到1965年这一时期信访工作中的具体情况和特点，中央对信访工作采取的措施表现出两个方面，一是积极采取措施恢复和保护信访这种正常的沟通渠道，二是设计了一系列机制来规范信访制度的运作，力求减少和消除信访运作中的破坏性。s(三)文革期间的信访制度(1966年——1978年)受政治大环境的影响和制约，从1966年到中共十一届三中全会召开的1978年之间，总体来说，整个信访制度的运转是一片萧条，陷入低谷状态。这主要是因为：(1)政治运动使各个党政机关在不同程度上受到冲击，许多机构陷入瘫痪3半瘫痪状态，因此导致许多信访事项无人受理；(2

5、)由于没有一个权威而有效的机构可以求助，许多人又同时采取更为刺激的方式表达诉求，因此大多数人放弃了信访这一种温和有序的政治参与和民愿表达机制。研究我国改革开放前的信访活动规律，我们很容易发现政治运动是制约这种规律最重要的因素。每逢政治运动一开始，群众投入运动，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多；运动结束后相当一段时间里，信访内容主要是要求落实政策。9由于政治运动在那个时代几乎没有停顿过，所以，进行揭发与要求平反就构成了信访活动中交替出现的两大主题。10(四)改革开放初期的信访制度(1979年--1982年)“文革”的十年动

6、乱打断了信访制度的发展进程，1978年之后一些制度才逐步恢复。11这一时期，国家在对信访制度进行恢复完善的同时，在疏通信访渠道和保护信访人权利的同时，也加强了对信访活动的规范和指引，强调信访人要采用合法合理的方式维权求助，维护信访秩序和维护社会安定团结。“文革”结束后，大量信访事件的出现，尤其是一些群众盲目的甚至过激的上访行动，加上一些少数人的无理取闹，促使国家采取措施对上访行为进行规范和驯服。12总体说来，在“文革"之后的这一个时期内，信访制度得以恢复和发展，信访在国家拨乱反正和社会抚慰中起了巨大作用，如春风化雨，给伤痕累累的社会带来了温暖和希望。u(五)安定团结时期的信访制度(1983

7、年—20世纪90年代)1982年2月第三次全国信访工作会议的召开和《党政机关信访工作暂行条例草案》的通过标志着信访制度真正进入了新的时期。随着国家在1982年拨乱反正任务的基本完成，信访制度重新回到国家政治机器的配件角色。信访制度在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局。信访从提出建议到检举揭发，从批评政策到伸冤告屈，其内容非常广泛，但化解纠纷、实现救济是信访人最主要的诉求之一。大规模、持续不断的政治运动及其带来的政