自由裁量权基准

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1、自由裁量权基准：技术的创新还是误用王锡锌法学研究2008【内容提要】行政裁量基准制度的推行，在其目标期待方面具有不可否认的意义，对于现实中过于宽泛的自由裁量权行使，也具有一定的限制作用。但是，该制度所提供的手段和技术，对于所期待目标的实现却远非充分。而且，实践中试图大规模地制定裁量基准并通过基准的普遍适用来控制自由裁量的做法，除了可能带来裁量的格式化甚至僵化，也存在着合法性方面的问题。行政法治原则下的裁量权控制，应以程序控制模式为核心，综合运用事前的规则控制和事后的监督控制等多种技术，引入将自由裁量权理性化的结构和机制。【关键词】自由裁量基准行政执法行政法治一、裁量基准的提出及

2、其问题近年来，“自由裁量基准”成为中国行政法理论界和实务界共同关注的一个问题。行政法学者从法治政府建设的基本要求出发，论争裁量基准制度对控制行政裁量权滥用的重要功能。学术界的讨论，很快得到了法律改革者的回应。例如，浙江金华市公安局率先推出《行政处罚自由裁量基准制度》，自2003年试点以来，按该基准制度共办理治安案件9120起，处罚对象25658人。⑴深圳市公安局治安分局在《关于办理治安案件的自由裁量基准制度》中，视情节轻重，把同一类的治安案件分割成若干个档次，再依照过罚相当原则，对处罚种类、量罚幅度进行固定，从而使每一种违法行为，都能得到公正、合理的处罚。⑵根据笔者的检索，到目

3、前为止，已经有大约20个省、市建立了行政执法的自由裁量基准制度；⑶有关“自由裁量基准”报道和评论的页面达到242，000个。⑷作为对地方实践的肯定和鼓励，2008年国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确提出了“建立自由裁量权行使的基准制度”。⑸一位观察者指出：裁量基准制度的兴起，已经成为我国行政改革与政府再造的一个重要符号，并被视为公共行政领域的科学化、民主化、公正化的重要制度创新。⑹观察各地所推行的裁量基准制度，我们发现，这一制度的核心技术，主要是通过“规则细化”甚至“量化”的方式而压缩、甚至消灭自由裁量。借助具体的、明确的、细化的规则来抑制自由裁量的滥用，在法

4、治理念和实践中是一种朴素思想和基本控制技术，⑺其用心很容易得到认同和理解。特别是在中国行政过程的情境中，行政自由裁量广泛存在，无孔不入，其行使过程又缺乏有效的原则约束和程序导引，因此，引入规则的细化、量化等裁量基准技术以控制行政裁量，对于推进依法行政、建设法治政府的目标而言，的确具有很强的针对性。对法律制度建设者而言，裁量基准也自然具有了很强的吸引力。从现有的裁量基准制度实践来看，裁量基准在客观形式上，其实就是对行政裁量权（其中主要是对行政处罚裁量权）行使的细化的操作性标准，其具体内容主要是：依照不同基点，如“中间线标准”、“平均值标准”而设计出不同的“格次”，⑻将行政处罚幅度

5、进行细化、量化，有些地方甚至采用“定额标准”。⑼不难发现，所谓的裁量基准，就是关于自由裁量权行使的一系列具体的、细化的、操作性的约束性规则。其本质是试图对自由裁量权在给定幅度内进行“规则化”，为自由裁量权的行使设定明细化的实体性操作标准。但是，对行政裁量的控制，必须关注控制技术和目标期待这双重问题。控制自由裁量的目标何在？对行政裁量权的控制，并不是简单地将行政裁量空间压缩到越小越好，更不是通过规则的细化或量化而“消灭”自由裁量。如果控制的目标是消灭裁量，那这一目标也只能由立法者来实现。事实上，自由裁量控制的核心问题，是寻求人与制度、规则的普遍性正义与裁量的个别化正义之间的平衡问

6、题，毫无疑问，这是一个极其复杂而具挑战性的目标。依据上述理解，本文所要提出的问题是：对行使裁量权的实体性标准进行细化，是否可以成为控制自由裁量权的有效技术手段？规则的细化在限制裁量的同时，是否也将带来裁量的“格式化”甚至僵化？进一步，行政法治能够为控制自由裁量权提供哪些有效控制技术？本文试图对裁量基准涉及到的上述关键问题进行分析。文章的基本观察是：通过提供细化的实体性标准而约束自由裁量权行使，虽然具有目的意义上的合理性，但在技术有效性方面存在明显的局限。二、裁量权基准的目标期待和功能障碍目前实践中存在的自由裁量基准，主要集中于行政处罚执法领域。其核心是区别违法的不同情节和危害性

7、，设定相对应的行政处罚幅度，通过违法情形与幅度的对应化，建立一定的“格次”、“档次”或“阶次”，以做到过罚相当。在这一意义上，自由裁量基准类似于“量刑基准”或“量刑指南”。在技术层面上，这种情况下的自由裁量基准其实就是对量刑基准制度的移植和模范。　　（一）裁量权基准的目标期待：基于实证分析的解读为什么要引入行政处罚自由裁量基准？从制度实践中的预设目标看，行政裁量基准制度被赋予以下几个方面的功能期待。第一，克服裁量的随意性。通过对处罚幅度的分解、细化，防止执法的随意性。例如，较早引入裁量基准的