财政风险金融化视阈下的地方债置换法律规制问题研究

《财政风险金融化视阈下的地方债置换法律规制问题研究》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在工程资料-天天文库。

1、财政风险金融化视阈下的地方债置换法律规制问题研究宋琳中国人民大学法学院摘要：地方债置换是国家为解决地方政府存量债务问题、减缓地方财政压力而设计的政策性工具。作为一种具有过渡性的制度安排，地方债置换本身具有财政风险金融化特征，但不能将其等同于域外的QE政策。针对地方债置换所存在的儿大风险:债券利率未能实现市场化、增量债务增加带来的地方债系统性风险、地方政府信用风险指数上升以及商业银行资产负债错配风险和未来违约风险的加剧。结合域外实践经验，建议对完善我国地方债置换法律规制可参照以下路径:首先，构建地方债置换风险预警和防范制度;其次，强化地方债

2、置换法律监管机制;再次，确立地方债置换长期问责制;最后，完善地方债置换财源保障制度。关键词：地方债;地方债置换;债务置换;财政风险金融化;法律规制;作者简介：宋琳，屮国人民大学法学院，博士研究生。收稿日期：2017-10-12基金：国家社会科学基金重大项目“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究”（14ZDC008）;项目负责人:冯玉军Received：2017-10-12一、引言根据《中国国家资产负债表2015》显示，截至2014年底，我国地方政府总负债高达30.28万亿元4。2014年9月21日，国务院以国发（2014）43号

3、印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，旨在通过文件进一步加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展宜。为进一步落实国发（2014）43号文件精神，财政部于2015年3月、6月、8月分三批实施地方政府债务置换计划，下达地方债置换额度，总额度达3.2万亿元。置换额度在各省级地方政府之间分配，地方政府需按照财政部下达的置换额度全额发行债券[3]o自地方债置换工作启动以来，截至2016年9月底，全国地方已发行置换债券达7.2万亿元⑷。地方债置换，是我国政府为解决存量债务问题，配合构建规范的政府债务管理制度而设计的一种政策工具，它不仅能够

4、有效减缓地方财政压力、改善债务可持续性,同时在一定程度上还可以利好银行体系。然而，地方债置换作为一种应急债务管理措施，其本质带有财政风险金融化特征，制度安排的过渡性使其不可避免地具有实施风险。因此，国家在推行地方债置换的同时要重点关注其法律规制问题,保证地方债置换能够在法律规定范围内运行。木文在对我国地方债置换实践进行辩证考察、分析基础之上，对财政风险金融化视阈下的地方债置换法律规制问题展开研究，结合相关域外经验，以期通过提出相关制度完善构想对降低制度实施风险、进一步推动地方债置换的科学平稳运作有所助益。二、地方债置换内在逻辑分析在新《预

5、算法》正式出台之前，我国地方政府没有育•接发行债券的权利，也不允许存在赤字。但实际上，由于事权与财权的非对称性造成地方财政失衡，在巨人的财政负担下，地方政府通过融资平台贷款、信托贷款、城投贷款等各类方式举债的做法已不鲜见。加之依靠投资刺激发展的经济增长模式和以GDP为核心的地方官员政绩考核体系的双重压力，大量地方政府债务应运而生垃1。地方债置换是国家为缓解地方偿债压力，打破地方政府长期积累起来的高负债僵局而采取的财政政策;是在经济下行财政收入人幅放缓的背景下，财政部在甄别各省市存量债务的基础上，向各地区分配地方债置换额度，以地方政府自主发

6、行债券的方式，把原来短期、高息、有风险的债务(如银行贷款、信托融资、城投债、BT等)换成中长期、低息、较安全的地方政府债券，以避免大量地方政府债务到期需集中偿还而引起财政风险的集中释放手段。然而，透过现象看本质，不难发现，地方债置换的内在逻辑不外乎财政风险金融化。财政部在1996年出台的《国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究》中最早提出了“财政风险”的概念:财政风险是指在财政发展过程中由于某些经济社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机。财政风险金融化则是指政府凭借行政权力，利用金融手段来防范

7、和化解财政风险的一种经济现象回。财政风险金融化是政府消弭和化解财政风险的主要手段之一，具体方式是政府利用货币发行权，以滥用货币的方式来消除其财政风险也。地方债置换通过债务形式、成本以及期限的转换能够实现地方债务风险的暂时性转移，其实质就是政府通过金融化手段化解财政风险，因此，地方债置换的内在逻辑就是财政风险金融化。财政和金融是两种最为重要的宏观调控手段，财政负责政府资金的筹集和运用，金融负责信贷资金的存入与投放，两者在共同作用于社会经济的过程屮会呈现出高度的资金渗透性和风险关联性，这是财政风险金融化得以实现的重要基础宜。地方债置换的实现方

8、式除了由商业银行、信托、证券、保险等金融机构直接购买，还可以通过引入央行的方式，即央行通过PSL(PledgedSupplementaryLending)或再贷款给商业银行，再由商业银行进行债