关于我国水资源流域管理的法律思考

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1、社会经济开发水平则越来越高，形成了资源分布中心偏西，生产能力、经济要素分布偏东之间的梯度现象。∞第三，生态保护与经济开发之间的矛盾在流域范围内的不平衡性。流域上游的生态环境脆弱，但当地的保护能力有限，对经济发展的向往使得开发动力难以缓慢下来。从当地讲是发展优先，从整个流域讲，则是生态优先；从当地讲是生态问题治理难度大，从全流域讲，下游的资金和技术可以用来支持I二游，用资金与技术换取上游的水和生态，使双方受益。第四，我国的一些社会发展项目也必须考虑到流域内水资源的因素。例如笔者曾跟随一调查组于2000年11月在蓬莱青龙河流

2、域调查时，在当地所倡导的下乡扶贫活动中，扶贫的一项重要内容就是帮助农民各家各户打深井蓄水，在缺乏有力领导的地方，农村甚至连饮水都会有困难。但是就是打深井蓄水，进行扶贫这样一件好事，却会由于缺少统一的规划与管理，又会造成一些意想不到的副作用：水井的深度愈来愈深，废弃井越来越多，污染源愈来愈扩散等等。目前，我国西北地区国家所倡导的扶贫移民项目越来越倾向于移民到水资源丰富的地区。但是水资源的丰枯程度不能仅在⋯个区域内单独考虑，而应该考虑整个流域的需求。第五，水资源自然流动的属性穿透了由乡、县、省，城市、乡村等人为划定的行政区域

3、管辖原则，要求突破现有体制下各行政区域所造成的多重规范之间的利益分割，实现水资源在流域范围内的统一管理。1．2流域管理体制的含义前面的分析表明，流域范围内的自然、经济、社会和生态因素彼此依存，共同作用，它们都依附于流域单元，形成了一个不可割裂的整体系统。这一系统整体功能的发挥自然要求流域管理机构应当具备跨县、跨省协调的能力，应在水土保持、防洪、水资源分配与保护、扶贫开发与移民等社会发展方面具有对流域省份相关职能部门进行垂直管理的地位。因而新水法在我国现有的行政分区管理体制的基础之上提出了流域管理体制的规定。过去我国虽然也

4、在一些大江大河设立流域管理机构，制订了一些大江。参见：陈湘满：《论流域开发管理中的区域利益协调》，载《经济尊理》，2002年第9期：3大河流域管理的实施细则。诸如《淮河流域水污染防治暂行条例》、《关于辽河流域水污染防治项目排污费贴息的规定》、《防治船舶垃圾和沿岸固体废物污染长江水域管理规定》等。但是这些规定均是在老《水法》的基础上制订出来的，当时流域管理体制还没有明确的法律地位，只是有感于淮河等河流水污染严重的社会现实而采取的应急措施。现在流域管理体制已有了明确的法律地位，根据以往的实践和新O,k法》的规定，今后流域管理

5、体制的法律含义应该包含以下几个方面：第一，流域管理坚持对水资源的统一管理，其内容至少包括地表水与地下水，城市用水和乡村用水，生活、生产经营用水和生态环境用水，水质与水量等方面的有机统一。流域管理方面的这些规定反映在水利部部长汪恕诚所作的关于《中华人民共和国水法(修订草案)》的说明之中：新《水法》根据1998年国务院批准的水利部“三定”方案中关于“水利部统一管理水资源(含空中水、地表水、地下水)”、“原地质矿产部承担的地下水行政管理职能交给水利部承担”、“原由建设部承担的指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能

6、，交给水利部承担”的规定，建立了流域管理与行政分区管理相结合的管理体制∞。第二，明确规定了流域管理体制调控水资源的手段与方法。在水资源规划，水资源开发利用，水资源、水域和水工程的保护，水资源配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督，水污染防治、流域管理机构的法律责任等方面都明确了流域管理机构的权利与义务。在水法的这些主要章节中之所以自始至终地对流域管理体制作出规定，是因为过去分级、分部门管理相结合的体制，在实践中造成了对水资源的分割管理，影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥。黄河、塔里木河、黑河等出现断流的重要原因无不与

7、过去这种管理体制有关。因而流域管理体制的建构是对过去经验与教训进行总结的结果。第三，流域管理所强调的对于水资源的统一管理不属于“水务一体化的管理体制”。新《水法》明确规定了我国实行水资源统一管理与水资源开发、利用、节约、保护工作相分离的管理制度。例如我国《水法》第十三条规定，“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利。参见：《中华人民共和国水法》，中国民主法制出版社，2002年8月版，第25页4用、节约和保护的有关工作。”、“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、年,J11】、节约和

8、保护的有关工作”。水法为什么要这样规定呢?这是因为“我国七大江河流域都有国家环保局和水利部双重领导的流域水资源保护机构，只需赋予其一定的监督管理职责即可运作，而无需花费财力另设机构””。第四，我国流域管理体制必须与行政区域管理体制相结合，这与西方纯粹的流域管理体制有明显区别。我国水法无论在关于统一管理水资源的内容还是