部门行政法与行政法总论的改革_以药品行政领域为例证

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1、部门行政法与行政法总论的改革——以药品行政领域为例证宋华琳∗摘要：行政法总论体现了减轻思维负担、法律解释及人权保障的功能。部门行政法研究有助于行政法制建设的推进，行政法总论学理体系的完善及中国行政法学的本土化。本文以药品行政领域为例证，说明部门行政法有助于思考行政法上的利益分布，发展出某些具有“中度抽象水准”的、介于行政法总论和部门行政法之间的学说，推进行政组织法的建构，丰富对不同传统和新型行政活动形式的理解，从而从整体上推进中国行政法学研究。关键词：部门行政法；行政法总论；行政组织法；行政活动；行政法行政法总论在中国行政法学中占据

2、了最为主要的地位，行政法总论是以总体的行政和法作为研究范围，旨在建构出行政所需要遵循的法治国原理的具体内涵，其任务并不在于在第一线解决所有课题，而是要提供一个秩序理念和架构，为所有行政活动提供概略性的指引。①②在中国已有的行政法学教科书中，绝大多数仅包括行政法总论的内容；在中国每年发表的诸多行政法学著述中，行政法总论的研究也占据了绝对支配地位。中国当代的行政法，与市场经济体制改革和市场经济体制建设同步生长，基于民事权利保护对行政法的需求，基于经济体制改革确立企业自主权的需求，使得我国形成了以命令-③控制型权力为主要规范对象，以保护公

3、民、法人和其他组织个体权利为中心的行政法。但随着中国国家和社会关系的剧烈变化，在秩序行政法框架下构建的中国行政法学体系，显得④多少不敷现实之需。因此行政法应适应社会发展的需求，进行研究方法的改革，部门行政法的研究，不失为其中一条重要的途径。部门行政法的研究，不仅有助于贴近现实，寻找出问题的因应之道，同时还有利于从具体领域中累积学术素材、学术论点、学术进步，来印证、反思与发展行政法总论。近年来我国中青年行政法学者在警察、都市、教育、社会保障、食品、能源等部门行政法领域都取得⑤了一定研究进展，也有多位学者就部门行政法研究发表了自己的见解

4、。在本文中，笔者将∗宋华琳，1977年生，男，南开大学法学院，邮编300071，副教授，法学博士。①黄锦堂：《行政法的发生与发展》，载翁岳生编：《行政法》（上卷），中国法制出版社2009年版，第80页。②近年来不多的例外，可参见朱维究：《中国行政法概要》，中国人民大学出版社2009年版。该书第六编题为“分论”，其中包括“部门行政法概述”、“警察行政概述”、“社会保障概述”三章。③于安：《论我国社会行政法的构建》，载《法学杂志》2007年第3期。④于安：《行政法的生命在于适应社会需求》，载《法制日报》2007年3月2日。⑤余凌云：《部

5、门行政法的发展与建构：以警察（行政）法学为个案的分析》，载《法学家》2006年第5期；1以近年来自己相对用力较多的药品行政法领域为例证，来论述行政法总论的体系性功能，探讨展开部门行政法研究的路径，探讨部门行政法对行政法总论改革的可能贡献，以期获得某些更具普遍意义的学术结论。一、行政法总论的体系性功能在德国，行政法学最初发轫于18世纪的国家学和行政学，又同警察学、警察法有密切①的联系。之后奥托·迈耶摒弃了以行政法各论为对象来撰写行政法教科书的风气，利用概念法学的进路，参考和援用民法上的概念术语，从纷繁复杂的行政现象中归纳出了行政法的②

6、一般原理、原则和概念群，并组合成一个逻辑一致、相对自治的行政法总论体系。行政法学此后逐渐将视野限定在法律解释、法律的技术分析、法律体系和合法性上，建立起用以统合各种终极价值、法原理原则、基本法律命题、法律制度、法律概念，乃至一般法律秩序的③判定标准。自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布之后，我国也开始建构以具体行政行为概念为核心，以司法审查为关切，以规范和控制行政权力为主线的行政法总论体系，这样一个行政法总论体系尽管仍有缺憾，仍处于不断发展和完善之中，但仍具有相当的学术和实践意义。这体现在如下三个方面：首先，从法律实务的角度

7、出发，行政法总论具有“储存器”功能，它有助于减轻行政管④理实践与司法裁判实务上的负担。例如在药品行政管理中，就会涉及对药品召回、药品违法广告公告、行业禁入等活动方式性质的讨论；在日常的药品监督管理中，会涉及到对处于连续状态的药品违法行为的法律适用，变更生产经营地址时违法行为发生地的认定，以欺诈手段获得药品批准证明文件效力等问题。这些看似繁难的问题，看似新颖的现象，在求助于行政法总论体系定位之后，可以获得法治国家下的外形轮廓，并进而寻求对其加以规范和控制的途径。行政法总论有助于形成更为明澈、更切中事物本质的法律思维，有助于把握个别中的

8、一般，它不为个别领域中的个别问题给出答案，却给出通向答案的方向。⑤其次，行政法总论具有法解释学的功能。例如，在药品行政法律规范的适用中，即需借助立法史解释、目的解释、体系解释的方法，去厘清《药品管理法》第102条“药品”定义的内涵和外