新时期政府应急管理建设指导原则初探

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1、新世纪伊始，我国进入了全面建设小康社会的重要战略机遇期，发展的任务重，压力大，而高速发展中潜藏的问题和矛盾也特别多，尤其是各种突发性的公共卫生危机、社会安全危机、行业系统危机层出不穷，给国民经济健康发展和社会稳定带来了巨大的压力。因此，政府应急管理正日益成为各级政府管理部门的重要任务。由于起步较晚，目前我国的政府应急管理工作还处于不断地探索和尝试的过程中，远远没有达到科学化、系统化的水平。本文试图在借鉴世界发达国家的成功经验和结合我国现实国情的基础上，对新时期我国的政府应急管理建设的指导原则作出一些初步的探讨。一、主

2、导力量：政府责无旁贷在开展政府应急管理时，所面临的第一个问题就是：谁是应急管理的领导力量？谁应该对公共危机事件的处理负责？毫无疑问，应该是政府。但在实践中，有些人却认为随着市场经济建设的推进，政府应该从以往无所不包、无所不管的“全能型”政府的角色中引退出来，只抓经济建设这个中心，其他的社会管理职能逐步让渡给广大的非政府组织和公民社会去承担。他们还借用西方上世纪80年代以来成为潮流的“政府再造”工程理论作为依据，似乎这样做就是和世界先进潮流接轨。其实，这是对政府职能转变的误解。不错，市场经济的建设要求政府自身也要实行相

3、应的变革，但这种变革的总方向不是向以直接抓经济建设为主要任务，而是恰恰相反，要实现从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变。在市场经济条件下，政府的主要任务是提供公共产品，维持市场秩序，承担改革成本。而政府应急管理所要面对的公共危机是来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机，它具有典型的公共产品的特点。一方面，由于公共危机具有不可分割性和隐蔽性的特点，其责任边界不清晰，市场机制难以承担防范和化解公共风险的使命；另一方面，公共危机一旦爆发后，就会快速蔓延，影响到社会生活的方方面面，甚至触发长期形成的

4、社会痼疾，形成危机的叠加效应，引发巨额的突发性支出。在这种严重的全局性、灾难性的破坏力面前，企业和个人等微观经济主体防范和化解公共风险的能力都明显不足。这就说明，公共风险和公共危机是市场失灵的领域，带有公共产品的特征，在防范和化解公共风险方面，需要政府着力动员社会资源和公共力量加以解决，这是政府义不容辞的责任。由于我国正处在经济体制和经济增长方式双重转轨的特殊时期，社会公共危机爆发的频度和烈度都空前增加，政府的这一责任就显得尤为重大。二、根本思路：优化公共治理结构承认政府应该在政府应急管理中发挥主导作用，就找到了加强

5、和改进我国新时期政府应急管理工作的根本思路，那就是在深化行政体制改革的基础上优化公共治理结构。由于长期计划经济体制的影响，我国的公共治理结构一直是以政策型、全能型的政府为主导的。在公共领域，政府承担了过多的经济和社会风险，管了许多不该管的事，没有充分发挥个人、企业、市场、社会组织和中介机构在公共治理中的基础性作用。时代的发展要求我们的政府自身也应该不断改革。具体来说，就是在公共治理中由“主体”变为“主导”，由“划桨者”变为“掌舵者”。增强政府的公共服务职能，并不意味着要增加公共支出、拓展政府权限、扩大政府规模，而是意

6、味着政府要在公共治理中做好促进者、合作者和管理者的工作，将提供公共服务建立在市场机制、社会参与和政府自身变革的基础之上。关键就在于深化行政体制改革，就是要注意加大组织内部的平面化设计、加强组织内部的民主化建设、提高分权程度、激励下级地方政府的积极性。尤其是必须彻底克服现行条、块分割行政体制的严重弊端，严格实行公共服务的“属地管理”原则，依法授予地方政府处理突发性事件和各类社会危机的统一指挥协调权力。总体来说，要想真正提高我们的政府应急管理水平，就必须优化我们的公共治理结构。其主要思路是：治理主体从过去单一的政府变为由

7、政府、企业和社会组织各方面有序参与的合作整体；治理规范由过去单纯的国家法令和政策变为法令、政策、社会道德和公民的自主契约等共同发挥作用；治理价值目标从主要考虑效率和稳定到公平、民主、效率、稳定并重；治理手段由过去单纯强调法治变为法治、德治和社会公民的自觉自愿的合作相互补充；治理流程上由过去单一的自上而下变为上下左右互动。只有这样，政府的应急管理水平才能产生质的飞跃。三、长远保障：培养公民社会组织从长远看，提高政府应急管理水平的根本保障就在于培养出众多强大高效的公民社会组织。和政府的行政行为相比，公民社会组织的参与在政

8、府应急管理中具有以下几点突出的优越性。首先，这些公民社会组织可以起到很好的联系和沟通政府和群众之间的管道和桥梁作用。平时它们可以成为及时疏导社会不良情绪的“减压阀”和提示突发事件到来的“预警器”；而当突发事件真正到来的时候，又可以协助政府进行社会管理和紧急救助。由于自身就是非官方性质的，所以很容易在公众中产生亲和力，更容易得到公众的积极响应和配