防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合的理论与实践

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1、防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合的理论与实践黄承伟[内容摘要]：本研究报告针对防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合这样一个新的命题。以汶川地震灾后贫困村恢复重建实践为例，系统阐述了防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的必然性；全面总结了防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的实践——即汶川地震贫困村灾后重建的成效、挑战与对策；提出了完善防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合机制与模式的相关建议。对于新阶段扶贫开发纲要的制定具有重要参考意义。防灾减灾、灾后重建与扶贫开发结合，是一个新的命题。本报告首先，以回答扶贫系统为什么要参与灾后重建为出发点，系统阐述了防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的必然性；其次，以汶川地震灾

2、后贫困村恢复重建为例，全面总结了防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的实践——即汶川地震贫困村灾后重建的成效、挑战与对策；再次，以完善防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合机制与模式为目标，具体提出了相关建议。一、防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的必然性防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的必然性集中体现在理论层1面、现实层面、政治层面和扶贫工作层面等四个方面。（一）防灾减灾/灾后重建与扶贫开发结合的理论必然性——基于风险、脆弱性与贫困理论的分析。1．贫困和脆弱性的含义。贫困（poverty）既包括没有能力达到最低生活标准的物质上的匮乏，如收入低、吃不饱、穿不暖等；也包括低水平的营养和健康，如营养不足、看不

3、起病、低水平教育等；还包含由各种风险导致的脆弱性（vulnerability）。脆弱性主要指家庭或者个人将要面临的各种导致贫困风险的可能性，也就是说一个家庭有多大的可能程度变为贫困家庭。脆弱性越高，变为贫困的可能性越大，这实际上是对未来的一种判断和预测，包括从不贫困状态进入贫困状态，或继续维持贫困状态。因此，贫困和脆弱性之间密切相关，即一个家庭的脆弱性强，其陷入贫困的可能性越大。2.包含脆弱性的贫困含义对于减贫政策制定和开展扶贫工作有重要意义。传统的贫困测量和减贫政策是一种事后的干预。由于贫困的存在，需要资金等方面给予帮助，开展扶贫工作，显然，这是一种事后的干预。上世纪九十年代以来，越来越多的

4、研究开始关注贫困发生前的状况，也就是关注其脆弱性，并针对脆弱群体采取事前政策干预。对于一个家庭，如果能分析出其变为贫困家庭的可能性，在其转变之前就采取政策支持和干预，那么在很大程度上也就可以防止贫困家庭2的增加。目前我国实行的农村最低生活保障政策，就有事前干预的政策含义。如一个年人均收入600元的家庭，按照2008年的扶贫标准1196元（年人均纯收入），每人有596元的缺口，如果给这个家庭成员每人补助596元，则这个家庭来年就不应属于贫困家庭，因为其家庭收入的人均水平已经在贫困线之上，这是传统的理解。如果纳入了脆弱性的分析，则这家庭还是贫困家庭，也还应该是扶贫开发对象，因为它再陷入贫困的可能性

5、很大。这一理解，对扶贫开发政策的完善、扶贫工作领域的拓展，都是革命性的变化。其政策含义是，未来的扶贫工作不仅要在贫困发生以后进行有效帮扶，而且要在贫困发生以前就开始实施扶贫政策。降低贫困脆弱性的作用体现在两个方面：一是能够有效定位即将陷入贫困的群体和减少贫困人口的长期贫困，增强减贫政策的有效性；二是能够降低减贫政策成本。如果一个人真正陷入贫困、特别是陷入长期贫困后，要帮助他从根本上解决贫困问题，所需要付出的成本显然要高于在其尚未陷入贫困就提供有效帮助。从这个角度理解，减贫需要两大支柱：一是帮助穷人摆脱贫困，就是找出致贫因素，有针对性地帮助他们解决这些因素从而实现摆脱贫困；二是防止穷人陷入贫困。

6、贯穿始终的重点是要注重能力建设，包括社区能力、贫困人口能力以及贫困社区、贫困人群与外部社会的对接能力、外部对贫困社区及贫困人群的有效支持能力等方面的建设。3.灾害-风险、脆弱性与减贫机制灾害是一种风险，风险会导致脆弱性提高，脆弱性与贫困密切关3联从而导致贫困。如下图所示：图1：灾害-风险、脆弱性与贫困的解析模型上图中，左边表示受到风险的打击对家庭产生影响，增强了家庭的脆弱性，导致或加剧了贫困。相应的政策干预可以降低风险。如果在扶贫开发中纳入防灾减灾的意识，就可以降低灾害发生的风险，降低贫困家庭的脆弱性，从而降低了受风险打击家庭陷入贫困的可能性。图中的右边表明，增强抵御风险机制的政策干预，可以增

7、强受风险打击家庭抵御风险的能力。如发展设施农业，可以明显提高抗御各种自然灾害和自然风险的能力。过去的扶贫观念是，大棚农业扶贫成本太高。但从现在情况看，适当的高投入可以大幅度提升产业抗风险的能力。而且，如果将相对较高的一次性成本分摊到较长的时间段，平均成本也是可以接受的。在玉树灾后贫困村恢复重建规划过程中，贫困群众和地方扶贫部门提出了多个市场建设项目。其内含的减贫机制是：通过市场建设将铺面交由村里运