政企合谋与矿难_来自中国省级面板数据的证据_聂辉华

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1、聂辉华、蒋敏杰:政企合谋与矿难:来自中国省级面板数据的证据*政企合谋与矿难:来自中国省级面板数据的证据聂辉华蒋敏杰内容提要:矿难成为中国最大的公共治理难题之一。本文首次利用1995—2005年省级层面的国有重点煤矿死亡事故样本，检验了地方政府和煤矿企业之间的合谋以及其他因素对矿难的影响。特别地，本文主要用三个变量度量政企合谋的程度:主管安全生产的副省长是否本地人、是否在任期的第五年以及任现职时是否超过50岁。结果表明，1995—1997年，当国有重点煤矿由中央政府管理时，政企合谋没有对煤矿死亡率产生显著影响;1998—

2、2002年，当国有重点煤矿下放到省级政府管理时，政企合谋显著地增加了煤矿死亡率;2003—2005年，当负责煤炭安全监察的国家安全生产监督管理总局和国家煤矿安全监察局升级为国务院直属机构，从而与地方政府以及煤炭生产脱钩时，政企合谋的影响变得不显著。本文的结果说明，选择年轻的异地主管官员并且增加其流动性、提高安监机构的独立性对于降低煤矿死亡率具有非常重要的作用。关键词:煤矿矿难死亡率合谋一、引言中国是世界上煤炭产量最高的国家，但也是世界上煤矿事故死亡率最高的国家。2007年，中国煤炭产量为25.23亿吨，占当年世界总产量

3、的41．1%;美国的煤炭产量仅次于中国，占世界总产量的18.7%。①但是中美两国的煤矿安全记录却相差悬殊。从死亡人数上看，最近五年，中国的煤矿事故死亡人数超过美国的100倍(附表1)。②按每百万吨煤的死亡人数来计算死亡率，从1988年到2002年，中国的煤矿事故死亡率不仅远高于美国、日本和德国等发达国家，而且数十倍于非洲和印度等发展中国家(附表2)。当技术和资本可以高度流动，而中国总体经济实力位于世界前列时，如此高的煤矿死亡率无论如何难以仅仅归咎于经济发展水平。事实上，考虑到中国在1992—2002年的人均真实GDP相

4、当于美国在1957—1967年和日本在1965—1975年的水平(Hestonetal，2006)，即便考虑了技术进步，中国的死亡率仍然远高于美国和显著高于日本(附表2)。矿难频仍，政府出台了许多法律法规，并且多次调整了煤矿安全监管体制。《矿山安全法》(1992)、《煤炭法》(1995)、《煤矿安全监察条例》(2000)、《安全生产法》(2002)和《安全生产许可条例》(2004)等关于煤矿安全的法律法规相继颁布，国家煤矿安全监察局在2000年成立，2003年升级为国务院负责煤矿安全监察的直属机构，并于2005年升级为

5、国家安全生产监督管理总局管理的国家局(副部*聂辉华、蒋敏杰，中国人民大学经济学院，邮政编码:100872，电子信箱:niehuihua@263.net。作者感谢贾俊雪、李涛、刘和望、马兹晖、毛学峰、孙文凯、谭松涛、张成思和2009年青年经济学家联谊会(YES)参会者及两位匿名审稿人的有益建议，同时第一作者感谢“全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目”(200903)和教育部新世纪优秀人才项目的资助。①数据来源于中国国家安全生产监督管理总局网站和《BP世界能源统计2008》。②数据来源于中国国家安全生产监督管理总局网站

6、和美国劳工部煤矿安全与健康管理署网站，其中2008年中国数据根据新华网和《2008年全国煤炭工业统计快报》计算得到。1462011年第6期级)。但是情况似乎没有明显好转，2008年中国煤矿死亡率仍然高达1.182人/百万吨。看起来，煤矿安全治理依然任重道远。媒体和学术界对中国矿难多、死亡率高的原因提出了多种观点，但是这些观点通常缺乏解释力，或者缺乏经验证据。第一种观点是“中小煤矿论”，认为以乡镇煤矿为主的中小煤矿由于证件不全、产权不清和监管空隙导致了1994—2005年全国70%的煤矿死亡人数(钟笑寒，2007)。但是

7、，当政府在1997—2001年关闭了5万多家小煤矿，从而减少了大约三分之一的产量时(Wang，2006)，这一时期的煤矿死亡率仍然超过5.0人/百万吨，并没有因此而下降(见附表2)。并且，根据钟笑寒(2007)的计算，即便是安全系数最高的国有重点煤矿，其死亡率在1994—2005年仍然平均高达2.61人/百万吨。显然，“小煤矿论”无法解释上述现象。第二种观点是“投入不足论”，认为导致我国煤矿死亡率居高不下的主要原因是安全投入严重不足。2005年国有重点煤矿累积的历史欠账高达689亿元，乡镇煤矿安全欠账至少在2000亿元

8、以上，这导致安全设施不完善，特别是40%的高瓦斯矿井未建立瓦斯抽放系统，同时技术人员短缺(汤凌霄和郭熙保，2006)。安全投入不足固然是一个重要原因，但是煤炭行业作为一个暴利行业，为什么政府和煤炭企业会在安全方面投入不足呢?引进一流的安全设备不是问题，问题是政府和企业行为背后的激励机制。第三种观点是“产权模糊论”，认为采矿权不稳定