下级行为研究(作业)

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1、行政组织中的下级行为研究——公共政策执行为视角摘要：本文试从公共政策执行的视角分析行政组织中下级行为。下级行为在公共政策执行中有如下行为表现：附加条件的执行行为；象征性执行行为；改其实质，曲解其义的执行行为；阴奉阳玮的执行行为。笔者认为利益最大化、政策本身、监督机制、政绩考核体系是影响下级行为的主要因素。必须合理分配利益、增强政策科学合理性、健全监督机制完善政绩考核体系，才能从根本上改善政策执行中下级行为。关键字：行政组织；下级行为；公共政策执行一、公共政策执行中的下级行为现象“上有政策，下有对策”构成政策执行的主要现象，也是行政组织在公共政策执行中上下级行为的集中表现，“上有政策，下有对

2、策”在政策执行中的表现形式也是多种多样的，具体表现为以下几个方面。（一）“添工加料”式、附加条件的执行行为在众多的政策执行中，下级行政组织为了在政策执行过程中获得自身部门或个体利益，而在元政策里附加一些对自我有利的政策措施。附加的政策措施与原有的政策目标、内容是相悖的，或者说是冲突的。由于这些附加的政策措施出发点是寻求狭隘的部门及个体利益，政策措施本身缺乏合理性和可行性，在政策执行中，对政策目标的实现造成重大影响。（二）象征性，“走过场”式的执行行为由于我国政策制定与政策执行均属于直线网络系统，必须按照一定的规则才能正常运行。处在民主集中制的决策体制之下，我国下级行政组织必须严格执行上级行

3、政组织的决策、命令和措施，必须维护上级政策的严肃性和权威性。象征性的政策执行使得下级组织注重形式，忽视目标；注重手段，忽视目的。严重偏离了公共政策目标，忽视了公共政策的本质需求。不能解决现存的社会问题，甚至还会使社会问题更加恶化，影响经济发展和社会稳定。（三）改其实质，曲解其义的执行行为当需要执行的政策与执行政策的本机关、本部门存在利益冲突时，执行人员在执行过程中采取偷梁换柱的做法，表面上保持与原政策相一致，实质上执行背离原政策精神的内容，使原有的政策方案难以得到贯彻、落实。“该执行的最大特点是政策的变异性”[2]，使得原政策的神形相分离，对上级、对下级都具有极大的欺骗性。（四）表面一致，

4、阴奉阳玮的执行行为主要是指政策实施的整个过程中，执行主体仅作表面文章，只搞政策宣传，而不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、人员、资金。当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表面看方案的内容与上级政策并无二致，但实际上，方案的精神却与原来政策是相违背的。二、行政组织中下级行为解读（一）追求利益最大化是影响下级行为的根本原因公共政策本质上是对一定关系中不同群体的利益进行的权威的分配，政策执行活动时对利益的重新分配过程。追求利益是人之本性，不同的阶级、集团、政党及行政组织，下级行政在组织在执行上级行政组织的过程中，肯定也会从自身利益出发，通过

5、各种形式追求自身利益的最大化。与自己利益相一致的公共政策就会得到良好的执行，与自己利益无关或相悖的公共政策则会消极执行。（二）政策本身的缺陷是影响下级行为的制度因素政策缺陷体现为政策多变、政出多门、政策缺乏科学性。政策多变的典型特征是缺乏稳定性和稳定性，无法建立政策的权威性和连续性，造成政策执行过程中下级普遍的短期行为和投机行为。政出多门的政策执行体制，使得下级不清楚上级的意志和目标，只能靠自己的理解来应对上级交付的任务，因此，政策执行过程中会过多的参入自己的意志表示。政策缺乏科学性，表现在政策目标的模糊性和较弱的操作性。这些都为下级行政组织的政策执行行为提空了投机空间。（三）政策执行的监

6、控不力是影响下级行为的管理体制原因政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想态度等主客观方面的干扰，因此在政策执行过程中对下级行为要加以监控，使得政策执行效果向好的方向发展。在政策执行中，监控普遍存在监控资源匮乏、监控信息不充分、监控体制不完备的现状，使得政策执行逃脱了监控环节，使得下级政策执行组织没有畏惧感，责任和服务意识淡薄，从而造成政策执行中诸多的不良现象。该执行的根源在于政策执行中对政策监督不到位，执行信息沟通不畅，上级无法真正理解下级的执行情况，从而不仅使得国家的整体政策方案得不到落实，公共政策问题无法解决，而且损害了公共政策的完整性和统一性，损害了党和政府的形象，也危害了人民的利

7、益。（四）政绩考核是构成影响下级行为的直接原因随着干部管理制度的改革，干部政绩考核体系及内容也发生了变化，主要体现在以下方面：一是考核指标过分偏重经济指标，如GDP的增长，招商引资额度，财税收入等，这些占据考核的重大比例，如教育、科技、文化、卫生等政策资源少之又少。二是考核内容缺少科学性，考核下级的内容指标个人化倾向严重，全凭领导个人来确定，下级的政策执行目的为公共利益服务，不如说是为了完成上级指定的任务，为上级领导服务