关于中国环境管理体制改革的若干构想

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1、目录关于中国环境管理体制改革的若干构想现代环境法基本理念的伦理诠释小议法制环境关于中国环境管理体制改革的若干构想屈振辉【关键词】环境管理体制存在问题形成原因改革构想环境管理是现代行政管理的重要内容Z—。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、

2、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：、适应经济社会需要，建立多元化管理体制不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的坏境管理产生过一定积极

3、影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集屮的经济休制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度休制逐步完善的过程屮，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化坏境管理体制，成为当前中国坏境管理体制改革的首要问题。环境管理Z所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都

4、极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理休制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的止常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，［2］莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畸的环境事务只能

5、交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理休制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未來发展的必然趋势。［3］构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域Z外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的

6、环境管理休制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。屮国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，［4］这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还耍求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中坏境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文屮进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。二.打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管区域性是环境问题的重要特征之一，坏境科学规律表明：“坏境是以某一事物为中心的

7、特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”［5］显然，这里所指的是口然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不其突出的计划吋代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早己纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了坏境污染和生态破坏加剧，甚至述孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，屮国必须重新构建

8、起全新的环境管理休制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因索之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现自行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔冃差异较人的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行坏境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机